Kapitel 5 - Alternativ

I det här kapitlet jämför vi alternativ till åtgärdsprogrammet. Vi ställer de föreslagna åtgärderna mot ett nollalternativ, alltså följden av att göra ingenting alls.

5.1 Nollalternativet

Enligt 6 kap 11 § 3a i miljöbalken ska åtgärdsprogrammet utvärderas i jämförelse med ett nollalternativ.

Nollalternativet motsvarar den sannolika utvecklingen om åtgärdsprogrammet inte genomförs och kan beskrivas som en framskrivning av miljötillståndet utifrån vattenmyndigheten och länsstyrelsens statusklassificering som genomförts under 2016–2021.

Avgörande för utvecklingen i nollalternativet är därför hur övrigt miljöförbättrande arbete av betydelse för vattenmiljön bedrivs, i huvudsak tillämpning av miljökvalitetsnormerna för vatten i samband med prövning av nya verksamheter och tillsyn av befintliga verksamheter enligt miljöbalken.

Övergödning

Hydrografiska förhållanden gör de svenska haven särskilt sårbara för övergödning och påverkan bedöms inte att minska nationellt i större omfattning. Enskilda vattenförekomster kan visa förbättringar i områden där åtgärder varit som mest omfattande. Att förbättringen inte är tydlig kan bero på exempelvis de naturliga bakgrundsnivåerna, variationer i avrinning, samt att sediment som under lång tid fyllts på med näringsämnen frigörs. En annan orsak som helt eller delvis påverkar problemet är att åtgärder helt enkelt inte genomförts i den omfattning som är nödvändigt. Det finns en medvetenhet om de problemen som en ökning av näringsämnen i våra vatten orsakar och kunskapen finns om vilka åtgärder som behöver vidtas för att minska läckaget av dessa till omgivning. Trots detta ökar halterna av näringsämnen i våra vatten. Minskningar utan åtgärdsprogram bygger på en minskning som är beroende av verksamhetsutövarnas egna initiativ. De samhällsekonomiska och miljömässiga kostnaderna övergödning orsakar drabbar inte på ett direkt sätt den som orsakar utsläppen. Det finns därför inga tydliga incitament för att vidta åtgärder som motverkar att näringsämnen sprids till våra vatten. De källor som framför allt bidrar till övergödningen är jordbruk, små avlopp, avloppsreningsverk, bebyggd mark via dagvatten, industrier och skogsbruk. Utsläpp från flera av dessa källor, särskilt avloppsreningsverk, stora lantbruk och industrier, regleras via tillstånd. Utsläpp från andra källor, så som mindre djurhållning och jordbruk, små avlopp, dagvatten och skogsbruk regleras inte via tillstånd och brukar också kallas diffusa källor.

Försurning

Samtliga vattenförekomster som bedömts som påverkade av försurning i vattenmyndighetens påverkansanalyser har antagits varit påverkade av atmosfärisk deposition av försurande ämnen. De ämnen som främst bidrar till att försura mark och vatten är svavel- och kväveoxider och depositionen kan antingen ske genom nederbörd (våtdeposition) eller i form av luftburna partiklar som fångas upp av träd och vegetation (torrdeposition).

Svaveldeposition kommer främst från förbränning av kol och olja, där utländska utsläpp och sjöfart är de största källorna. Historiskt sett är svaveldepositionen den enskilt största orsaken till försurning av vatten, men denna deposition har minskat med över 80 procent sedan 1990.

Depositionen av kväveoxider har däremot inte minskat i samma utsträckning. Kväveoxider bildas vid all form av förbränning, och kvävedepositionen kommer till större andel från inhemska källor. Även om försurningstrycket från deposition har minskat betydligt under de senaste decennierna så kan återhämtningen från försurning i vissa fall vara mycket långsam.

Därför kvarstår effekterna från den historiska depositionen fortfarande i många av våra vatten. Sedan 1980-talet har försurade vattendrag och sjöar kalkats i Sverige för att upprätthålla pH-värdet och motverka de negativa effekterna som försurningen har på biologin. Kalkningen av försurade vattendrag är en av de största miljövårdsåtgärderna som genomförts i Sverige. Idag är försurningstrycket mycket lägre än det var för 30 år sedan men kalkningen behövs fortfarande på många håll för att motverka negativa miljöeffekter av försurning, bland annat i våra fjälltrakter.

Även dikning för dränering av jordbruks- och skogsmark på sura sulfatjordar kan orsaka försurning av vatten. Vid dränering sänks grundvattenytan och sulfidmineraler kan då oxideras och bilda svavelsyra, vilket kan orsaka pH-sänkningar i avrinnande vatten. Sura sulfatjordar är vanligast förekommande längst Norrlandskusten men kan förekomma över hela landet. Skogsbruket har även en försurande inverkan på marken vid avverkning. Uttaget av skogsråvara har ökat de senaste åren, främst i samband med att vi nu även använder grenar och toppar för energiproduktion. Försurningspåverkan från skogen är nu i samma storlek som depositionen av luftföroreningar.

Tillståndet för sjöarna som är försurade beror till stor del på hur kalkningsinsatserna fortskrider. Kalkning av sjöar och vattendrag motverkar effekterna av försurning från atmosfärisk deposition av försurande ämnen och skogsbrukets försurande påverkan. Åtgärden är effektiv och beprövad och behöver fortgå tills påverkade vattenförekomster har återhämtat sig från belastningen av försurande ämnen. Utan kalkningsåtgärder skulle troligtvis många sjöar och vattendrag återförsuras.

Miljögifter

Begreppet miljögifter används inom vattenförvaltningen som samlingsnamn för prioriterade ämnen och särskilda förorenande ämnen (SFÄ) i ytvatten och de organiska ämnen och metaller som har riktvärden i SGU:s föreskrifter om miljökvalitetsnormer. De innefattar både vissa organiska ämnen, som polyaromatiska kolväten (PAH) och vissa oorganiska ämnen, som metaller.

Miljögifter orsakar sämre än god status i flera av distriktens vattenförekomster.

I distriktets ytvatten är miljögifter ett problem framför allt i kustvatten i anslutning till tätorter och industriområden med bland annat metallproduktion eller annan pågående eller nedlagd industriverksamhet. I distriktets kustvatten förekommer höga halter av miljögifter framför allt i sediment, vilket kan orsakas både av historiska och pågående utsläpp. I inlandsvatten finns problem i anslutning till miljöfarliga verksamheter, förorenade områden i anslutning till pågående eller nedlagda verksamheter och i områden med påverkan från sura sulfatjordar. Gruvverksamhet för metallutvinning bedrivs och har bedrivits i stor skala inom flera delar av vattendistriktet och intresset för att bedriva brytning växer. Påverkan från gamla och befintliga gruvor kan hittas på många platser i distriktet. Många olika åtgärder har genomförts för att minska belastningen av metaller på vattenmiljön, men lokalt finns fortfarande områden med för hög belastning, inte minst vid gamla nedlagda gruvor. Svavelhaltiga marker är allmänt utbredda i distriktet under den högsta kustlinjen. Som en följd av att dessa bearbetas eller dikas ut, drabbas vattnen av kraftiga pH-sänkningar som gör att stora mängder av tungmetaller och aluminium löses ut och kommer i omlopp i miljön. Särskilt små vattendrag och grunda havsvikar med dåligt vattenutbyte, som också är mycket viktiga som lek- och uppväxtområden för fiskbestånd längs kusten, är i riskzonen. I 21 grundvatten är statusen sänkt i ett fåtal fall och då beror det oftast på PFAS11, klorid eller bekämpningsmedel.

I vattendistriktet har metallutvinning bedrivits i stor skala inom flera områden och i Dalarna präglas problembilden av föroreningar kopplade till gruvområdena med tillhörande bruksområden. De upplag av gruvavfall och slagg som genererats av gruvdriften och tillhörande industri har gett upphov till en föroreningsbild som domineras av metaller. Dessa föroreningar påverkar ofta förhållanden lokalt i mark och vatten men bidrar även till den regionala belastningen av föroreningar. Många åtgärder har genomförts och begränsat utsläppen av metaller till vattenmiljön, men lokalt finns fortfarande områden med för hög belastning. Stora delar av kusten är påverkad av utsläpp från miljöfarliga verksamheter samt tidigare industrier. Många föroreningar är långlivade och finns därför fortfarande kvar och skapar problem i miljön. Halterna av bland annat dioxin och metaller i sediment är kraftigt förhöjda utanför trä- och pappersindustrier. Svavelhaltiga marker är allmänt utbredda i distriktet under den högsta kustlinjen. Som en följd av att dessa bearbetas eller dikas ut, drabbas vattnen av kraftiga pH-sänkningar som gör att stora mängder av tungmetaller och aluminium löses ut och kommer i omlopp i miljön. Särskilt små vattendrag och grunda havsvikar med dåligt vattenutbyte, som också är mycket viktiga som lek- och uppväxtområden för fiskbestånd längs kusten, är i riskzonen.

I Bottenhavets vattendistrikt bedöms förorenade områden vara den i särklass största påverkanskällan för prioriterade ämnen, det vill säga den påverkanstyp som påverkar störst antal vattenförekomster, om man bortser från atmosfärisk deposition av kvicksilver och PBDE. Avloppsreningsverk och industrier är också stora påverkanskällor, följt av deponier.

I Norra Östersjöns vattendistrikt har metallutvinning bedrivits i stor skala inom flera områden. I Bergslagen och norra Uppland har de upplag av gruvavfall och slagg som genererats av gruvdriften och tillhörande industri gett upphov till en föroreningsbild som domineras av metaller. Dessa föroreningar påverkar ofta förhållanden lokalt i mark och vatten, men bidrar även till den regionala belastningen av föroreningar. Många åtgärder har genomförts och begränsat utsläppen av metaller till vattenmiljön, men lokalt finns fortfarande områden med för hög belastning. Stora delar av kusten är påverkad av utsläpp från miljöfarliga verksamheter samt tidigare industrier. I distriktets kustvatten förekommer höga halter framför allt i sediment, vilket både kan orsakas av historiska och pågående utsläpp. I Norra Östersjöns vattendistrikt finns ett stort antal industrier, som har utsläpp till vatten. Utsläpp från industrier påverkar nästa alltid ytvatten genom direktutsläpp eller via reningsverk, men har sällan direktpåverkan på grundvatten. I Norra Östersjöns vattendistrikt, liksom nationellt, är förorenade områden utpekat som den största påverkanskällan, det vill säga den påverkanstyp som påverkar störst antal vattenförekomster, om man bortser från atmosfärisk deposition av kvicksilver och PBDE. Därefter kommer diffusa källor transport och infrastruktur, som till stor del innebär påverkan från giftiga båtbottenfärger (framförallt TBT) men också tillsamman med diffusa källor urban markanvändning står för dagvattenpåverkan. Den stora andel tätort i distriktet gör att bidraget från dagvatten kan bedömas som högre än i andra distrikt. Även deponier och avloppsreningsverk är påverkanskällor som pekas ut som betydande påverkanskällor för många vattenförekomster i distriktet.

I distriktet finns betydande påverkan från växtskyddsmedel, främst i de södra och östra delarna där andelen åkermark är stor. I de tätbebyggda delarna finns många förorenade områden från olika verksamheter, både nu pågående och nedlagda. En stor föroreningskälla, främst i distriktets norra och östra delar, är glasbruks områdena. Dessa föroreningar påverkar ofta förhållanden lokalt i mark och vatten, men bidrar även till den regionala belastningen av miljögifter. Många åtgärder har genomförts och begränsat utsläppen av föroreningar till vattenmiljön, men lokalt finns fortfarande områden med för hög belastning.

I Västerhavets vattendistrikt har jordbruk, textilindustrier, garvning och pappersbruk bedrivits i stor skala inom flera områden och i Viskans huvudavrinningsområde präglas problembilden av historiska sedimenterade föroreningar kopplade till textilindustrin med tillhörande bruksområden. I vissa delar av distriktet har pappersproduktion bedrivits i stor skala och därmed efterföljts av tillhörande industri viket gett upphov till en föroreningsbild som domineras av dioxiner. I andra delar av distriktet har senare etablerade industrier bidragit till utsläpp av metaller. Höga halter av organiska tennföreningar har hittats utanför flertalet hamnar och båtuppläggningsplatser i distriktet. Föroreningsbilden domineras av organiska ämnen men även av metaller som använts i industriella processer. Dessa föroreningar påverkar ofta förhållanden lokalt i mark och vatten men bidrar även till den regionala belastningen av föroreningar. Många åtgärder har genomförts och begränsat utsläppen till vattenmiljön, men lokalt finns fortfarande områden med för hög belastning.

Förorenade områden kommer att fortsatt vara en källa till utsläpp av miljögifter till vatten men Naturvårdsverkets arbete med att bevilja statligt stöd för avhjälpande av föroreningsskador (EBH) förväntas fortgå. Tillsynsdrivet avhjälpande av föroreningsskador har även stor betydelse för att åtgärder genomförs av förorenade områden och sammantaget bör detta leda till en viss minskning av dessa utsläpp. Internationellt luftvårdsarbete är avgörande för få till stånd en minskning av deposition av dioxiner och dioxinlika föroreningar för att miljökvalitetsnormerna för vatten i distrikten ska kunna följas. Tillsyn och prövningar av miljöfarlig verksamhet förväntas inte att öka vilket innebär att en minskning av påverkan från miljöfarliga verksamheter inte kan förutsättas.

Markavvattning i Bottenvikens och Bottenhavets vattendistrikt

Markavvattning är tillståndspliktig men inte förbjuden i distriktet, vilket är fallet i stora delar av södra Sverige, och ett förbud förväntas inte införas. Spridning av miljögifter till följd av markavvattningsåtgärder förväntas därför inte att minska i någon större omfattning.

Främmande arter

Invasiva främmande arter är ett stort hot mot ekosystemstjänster och med negativa påverkan på miljökvalitetsnormerna för vatten. Främmande arter har blivit ett ökande problem då ett växande antal arter sprider sig allt mer i svenska vatten. Generellt sett anses ett allt varmare klimat vara gynnsamt för nya arter att etablera sig i svenska vatten. Vattenmyndigheterna uppskattar att det finns ett stort mörkertal när det gäller hur och vilka invasiva främmande arter påverkar vattenförekomsterna. Det är sannolikt fler vattenförekomster som är påverkade av invasiva främmande arter och det är också troligt att problemet kommer att växa i takt med klimatförändringar och ökade transporter över gränserna.

Tillämpningen av EU:s förordning om invasiva främmande arter (1143/2014) tillsammans med (Barlastvattenkonventionen) kan förhoppningsvis minska antalet främmande arter. Även de internationella organisationerna HELCOMs handlingsplan BSAP, OSPARs NEAE strategi och IMOs arbete utifrån barlastvattenkonventionens bestämmelser kommer förhoppningsvis att dämpa introduktionen av främmande arter. I Sverige är Havs- och vattenmyndigheten och Naturvårdsverket ansvariga för att samordna arbetet mot främmande arter. Många invasiva främmande arter saknar idag hanteringsprogram och spridningen av dessa kommer bero på hur det nationella och internationella arbetet fortskrider.

Fysiska förändringar

Människan har under generationer förändrat vattenlandskapet för att vinna mark, förbättra produktionen inom jord- och skogsbruk, möjliggöra bebyggelse, skapa sjötrafikleder och annan infrastruktur, eller för att utvinna energi. Samtidigt som de här ingreppen har en positiv effekt för människa och samhälle kan de få allvarliga konsekvenser för de akvatiska ekosystemen.

Fysisk påverkan är det mest omfattande miljöproblemet i många områden i Sverige och är ofta det största hindret till att miljökvalitetsnormerna inte uppnås. Reglering för drift av vattenkraft har orsakat de största hydrologiska förändringarna i Sverige genom anläggande av dammar, vattenreglering och torrfåror. Vattenkraftsutbyggnad och dammkonstruktioner leder ofta till en förändrad hydrologisk och morfologisk karaktär hos vattendraget som kan orsaka negativa miljökonsekvenser. Många vattenkraftverk i Sverige har idag tillstånd som är utfärdade långt tillbaka i tiden och inte förenliga med gällande miljölagstiftning. Den 25 juni 2020 tog regeringen beslut om prövningsgrupper och tidsplan för omprövningar av svensk vattenkraft. Vattenmyndigheterna har för avsikt att anpassa sitt arbete med miljökvalitetsnormer och åtgärdsförslag till den nationella prövningsplanen och bidra till att samtliga vattenkraftverk får moderna miljövillkor.

Även påverkan från fysiska förändringarna i vattenmiljöerna till följd av markavvattningar, sjösänkningar, flottledsrensningar, rätningar och kanaliseringar kan vara påtaglig i många områden.

5.2 Åtgärdsprogramalternativet

Åtgärdsprogramalternativet innehåller ett varierat utbud av åtgärder och kan därigenom sägas ha högre ambitionsnivå än nollalternativet.

Åtgärderna riktar sig till myndigheter och kommuner och föreskriver administrativa åtgärder som beskriver hur olika styrmedel behöver nyttjas eller utvecklas, till exempel tillsyn eller behov av nya eller reviderade föreskrifter och vägledning. Förslag på fysiska åtgärder ges bara för vattenförekomster som inte når miljökvalitetsnormen eller riskerar att inte nå miljökvalitetsnormen.

Övergödning

I vattendistrikten är övergödningsproblematiken störst i kustnära sjöar och vattendrag där jordbruk och samhällen koncentreras.

I Norra Östersjöns vattendistrikt är övergödningsproblematiken utbredd i större delen av distriktet med undantag från de nordvästra områdena.

Övergödningsproblematiken är utbredd i stort sett hela distriktet.

För inlandsvatten är problemen störst i Skåne, på slättområdena i Dalsland och Västergötland samt i Vänerns och Västerhavets kustområden.

Vattenmyndigheten föreslår åtgärder för att minska övergödningspåverkan från enskilda avlopp, avloppsvatten från reningsverk, industrier, dagvatten, jordbruk och skogsbruk. Exempel på fysiska åtgärder kopplade till övergödning är åtgärdande av enskilda avlopp till tillräcklig skyddsnivå, anpassade skyddszoner, våtmarker, fosfordammar, strukturkalkning och ökad rening vid avloppsreningsverk. Åtgärdsprogrammets föreslagna åtgärder förväntas kunna öka åtgärdstakten och leda till mindre näringsläckage till omgivningen.

Försuring

Försurningsproblematiken är störst i de områden av distriktet där markerna är fattiga på buffrande ämnen, samt där nedfallet från försurande ämnen är stor och skogsbruket intensivt.

De försurade vattnen i distriktet finns främst i Bergslagsområdet i de nordvästra delarna samt inom vissa områden i Södermanland.

Västerhavets vattendistrikt är det distrikt i Sverige som har drabbats hårdast av försurningen genom åren, mycket till stor del på grund av att berggrunden i distriktet har dålig buffertkapacitet. Den största delen av distriktet är drabbat, undantaget är de områden med djupare jordlager och mer lättvittrade bergarter. De områdena som inte är drabbade är bland annat området kring Vänern, Skaraborgsslätten, Hallands – och Skånes kust.

Exempel på fysiska åtgärder är, kalkning, askåterföring till kartlagda försurningskänsliga områden samt ekologiskt funktionella kantzoner som förhindrar markförsurning att sprida sig till sjöar och vattendrag. Samtidigt måste kalkningen av sjöar och vattendrag fortsätta tills marker och vatten återhämtat sig efter minskat nedfall av försurande ämnen. Åtgärdsprogrammets föreslagna åtgärder förväntas kunna öka åtgärdstakten och minska påverkan av försurning.

Miljögifter

Miljögiftsproblematiken i distriktet beror på utsläpp från pågående verksamheter såsom industrier och reningsverk, gamla föroreningar i form av förorenad mark samt diffusa utsläpp. Exempel på fysiska åtgärder är utsläppsreduktion av miljögifter, efterbehandling av förorenade områden och dagvattenhantering. Åtgärdsprogrammets föreslagna åtgärder förväntas kunna öka åtgärdstakten och leda till en minskad spridning av miljögifter till omgivningen.

Främmande arter

Vattenmyndigheten föreslår att en metodkatalog för bekämpning av invasiva akvatiska arter framställs, hanteringsprogram för arter som bedöms som invasiva för att begränsa spridning och etablering av dessa arter samt övervakningsprogram som kan identifiera hot från främmande arter i ett tidigt introduktionsstadie. Dessa administrativa åtgärder ska förhindra spridning och etablering av invasiva främmande arter genom att underlätta för myndigheter, kommuner och andra aktörer att kunna vidta fysiska åtgärder som oftast handlar om begränsning och utrotning av bestånd eller inneslutning.

Fysiska förändringar

Morfologiska förändringar och kontinuitet är de miljöproblem som omfattar flest vattenförekomster i vattendistrikten.

Vattenkraften är relativt begränsad i Norra Östersjöns vattendistrikt jämfört med övriga distrikt men det finns områden som är starkt påverkade av fysiska förändringar, främst i Mälardalsregionen.

Åtgärdsprogrammet innehåller en rad åtgärder som riktar sig mot de olika typer av påverkan som orsakat de fysiska förändringarna. Det handlar bland annat om ett åtgärdsarbete riktat mot vattenkraft, okänd eller föråldrad påverkan (ofta flottleder) och påverkan från transport (främst fel-lagda vägtrummor). De administrativa åtgärderna förväntas leda till en ökad hänsyn till vattenmiljöer inom jord- och skogsbruket, vid vattenmiljöer påverkade av vattenkraft, samt vid byggande och nyttjande av vägar, järnvägar, farleder, hamnar, stadsmiljöer och andra anläggningar. Förslag på praktiska åtgärder i vattenmiljön är att möjliggöra upp och nedströmspassage, till exempel genom skapande av fiskväg eller omläggning av vägtrummor som orsakar vandringshinder, att återskapa eller förbättra hydrologisk regim genom till exempel minimitappningar, anläggande av kantzoner eller att utföra biotoprestaurering genom att till exempel tillföra block, lekgrus, död ved och andra habitatstrukturer.

5.3 Övriga alternativ

Krav avseende innehåll och formalia i vattenförvaltningens åtgärdsprogram framgår i stor utsträckning av författningarna på området. Gällande rätt ger inte något direkt utrymme för framtagande av alternativa lösningar till själva åtgärdsprogrammet.

Kontakt