4.4 – Undantag

Utter i vattendrag

Tidsfrister

Det ursprungliga målet enligt vattenförvaltningsförordningen (2004:660) var att god status skulle ha uppnåtts i alla vattenförekomster till 2015. Möjligheten att skjuta upp tidpunkten när god status ska uppnås gäller två förvaltningscykler, först till 2021 och därefter till 2027. Det sker genom beslut om undantag i form av tidsfrist. Tidsfrist innebär alltså att god vattenstatus ska uppnås, men vid en senare tidpunkt än 2015. Tidsfristens längd baseras på vad som är tekniskt möjligt, ekonomiskt rimligt och naturens förmåga att återhämta sig. Tillämpningen av tidsfrist följer Havs- och vattenmyndighetens Vägledning för 4 kap. 9–10 §§ vattenförvaltningsförordningen om förlängd tidsfrist och mindre stränga krav – undantag från att nå en god status/potential till 2015 (Havs- och vattenmyndigheten, 2014).

Tidsfrist för vattenförekomster med påverkan från vattenkraft som ska prövas enligt NAP

Vattenkraftverk som antagits inom den nationella prövningsplanen (NAP) kommer att omprövas enligt en beslutad tidplan. En hänvisning finns till den nationella prövningsplanen i motiveringstexten i Vatteninformationssystem Sverige (VISS) för aktuella vattenförekomster.

Vattenförekomster med en betydande påverkan från vattenkraftsanläggningar som ska prövas 2022–2027 i enlighet med den nationella prövningsplanen (NAP) får undantag för relevanta kvalitetsfaktorer med motiveringen Tidsfrist 2027 inte tekniskt möjligt i VISS för att tydliggöra att prövning av de verksamheter som påverkar vattenförekomsterna ska genomföras senast 2027.

Vattenförekomster med en betydande påverkan från vattenkraftsanläggningar som ska prövas efter 2027 i enlighet med NAP kommer att få undantag för relevanta kvalitetsfaktorer med motiveringen Tidsfrist 2033, 2039 eller 2045 naturliga förutsättningar.

Vattenmyndigheterna gör bedömningen att NAP och den tillhörande lagstiftningen ska ligga till grund för vilka tidsfrister som ska tillämpas för vattenkraftspåverkade vattenförekomster. Tidplanen för prövningar enligt NAP har fastställts i bilagan till förordningen (1998:1388) om vattenverksamheter. I 25 och 26 §§ i samma förordning anges det också att planen ska ge vägledning för vattenmyndigheternas arbete och att arbetet med klassificering och kvalitetskrav inom vattenförvaltningen ska bedrivas med den prioriteringsordning som behövs för att genomföra planen. Det innebär att normsättningen för vattenkraftspåverkade vattenförekomster behöver anpassas till tidplanen för NAP, så att det blir tydligt för verksamhetsutövare, myndigheter och domstolar vilka tidpunkter för att följa miljökvalitetsnormerna som gäller. Av både vattendirektivet och 4 kap. 9 § vattenförvaltningsförordningen framgår det att tidsfrister efter 2027 får tillämpas om det krävs på grund av naturliga förhållanden. För vattenkraftspåverkade vattenförekomster väljer nu vattenmyndigheterna att föreslå tidsfrister efter 2027 med hänvisning till naturliga förhållanden, med målår anpassade till tiden för omprövningar enligt NAP. Begreppet naturliga förhållanden ges då en juridisk-teknisk betydelse, för att beskriva att de administrativa åtgärder som behövs för att åstadkomma en god vattenstatus i vattenförekomsterna har initierats genom NAP. Till följd av detta kommer det att ske omprövningar som slutligen möjliggör att miljökvalitetsnormerna kan följas, enligt den tidplan som anges i NAP.

Alternativet, att sätta tidsfrister för alla berörda vattenförekomster till 2027, skulle leda till att besluten om miljökvalitetsnormer för vatten inte skulle vara förenliga med lagstiftningen om NAP. Dessutom skulle det ge verksamhetsutövare, myndigheter och domstolar oklara förutsättningar för hur och när de kommande prövningarna behöver genomföras.

Mindre stränga krav

Undantag i form av mindre strängt krav innebär att det övergripande målet om god status eller god potential inte behöver uppnås. Mindre strängt krav gäller när det är omöjligt eller skulle innebära orimliga kostnader att uppnå god status eller god potential i vattenförekomsten. Men det finns ett villkor: Påverkan på vattenkvaliteten ska bero på mänsklig verksamhet som uppfyller miljömässiga eller samhällsekonomiska behov som inte kan uppnås på något annat sätt som är väsentligt bättre för miljön.

Trots beslut om ett mindre strängt krav ska alltid alla möjliga och rimliga åtgärder genomföras för att uppnå bästa möjliga ekologiska status eller potential. Det får inte heller ske några försämringar i förhållande till den status eller potential som gällde vid tidpunkten när ett mindre strängt krav beslutades.

Domar från Mark- och miljööverdomstolen (MÖD) från de senaste åren visar att villkor om att anlägga fiskväg, fingaller och flyktväg, minimitappning samt förbud mot korttidsreglering ofta förekommer i samband med lagligförklaring av befintliga anläggningar och tillstånd till vattenkraftsverksamhet.[1] I ett rättsfall har MÖD bedömt att även om miljönyttan av en passage och intagsgaller kan framstå som begränsad i förhållande till kostnaderna, är åtgärderna motiverade enligt försiktighetsprincipen och principen om bästa möjliga teknik.[2]

[1]

  • MÖD 2019-10-30 M 7628-18
  • MÖD 2018-12-19 M 11358-17
  • MÖD 2018-10-08 M 6454-17
  • MÖD 2018-06-14 M 5874-16
  • MÖD 2018-06-29 M 11365-16

[2]

  • MÖD 2019-10-30 M 7628-18; cf.
  • MÖD 2020-08-28 M 4821-18.

Generellt sett bedömer därför vattenmyndigheterna att åtgärder för upp- och nedströms konnektivitet och minimitappningar där lek- och uppväxtområden återskapas i tidigare torrlagda vattendragsfåror som utgångspunkt kan anses vara rimliga skyddsåtgärder för vattenkraftsverksamheter vid prövningar enligt miljöbalken. Vi vill dock påpeka att en prövning i ett enskilt fall kan leda till en annan bedömning, beroende på förutsättningarna på platsen och verksamhetens karaktär och omfattning. Exempel på det kan vara åtgärder vid stora anläggningar som har betydelse för reglerförmåga, eller om åtgärderna kan få en negativ påverkan på elberedskapen.

Även i NAP framgår det att beräkningen av det nationella riktvärdet för produktionsförluster inkluderar en miljöanpassning med fiskvägar och minimitappningar i alla kraftverk utom de största. HARO-värdena syftar också till att ge vägledning om i vilka fall det kan förväntas att miljöanpassningsåtgärder inom vattenkraften får en betydande negativ påverkan på vattenkraften. Om åtgärder för konnektivitet (fiskvägar) och minimitappningar vid anläggningar inom ett avrinningsområde ryms inom ramen för HARO-värdet, talar det för att åtgärderna är förenliga med både NAP och miljöbalkens hänsynsregler.

Vattenmyndigheterna bedömer därför att dessa typer av åtgärder generellt sett får anses vara rimliga att genomföra i klass 2- och 3-kraftverk där de behövs för att uppnå god status. Utifrån de underlag som vi har tillgängliga bedömer vi i nuläget att sådana åtgärder inte kommer att vara vare sig omöjliga att genomföra eller medföra orimliga kostnader.

För avrinningsområden med kraftverk som är viktiga för reglerförmågan i Sverige, det vill säga anläggningar i reglerkraft 1, gör vi däremot en avvägning mellan åtgärdernas vattenmiljönytta och deras negativa påverkan på reglerförmågan. Där bedömer vi att det i flera fall kan anses vara omöjligt att genomföra de åtgärder som skulle behövas för att uppnå god status eller potential.

Tillämpningen av mindre strängt krav följer HaV:s Vägledning för 4 kap. 9–10 §§ vattenförvaltningsförordningen om förlängd tidsfrist och mindre stränga krav – undantag från att nå en god status/potential till 2015 (Havs- och vattenmyndigheten, 2014).

Omöjligt att uppnå god status

HaV:s vägledning anger att begreppet omöjligt handlar om en absolut omöjlighet. Att det alltså inte finns en möjlig lösning för att uppnå god status (Havs- och vattenmyndigheten, 2014). I dagsläget saknas konkreta och kvantitativa mått för hur miljöåtgärder inom vattenkraften kan påverka reglerförmågan. Bedömningen görs därför på ett kvalitativt plan.

Vattenmyndighetens bedömning är att vissa miljöåtgärder som krävs för att nå god ekologisk status eller potential och som försämrar reglerförmågan hos klass 1-kraftverk kan anses vara omöjliga att genomföra. Detta gäller framförallt åtgärder för att återskapa ett naturligt vattenflöde, eftersom sådana åtgärder kan riskera att få en avsevärd negativ påverkan på vattenkraftens reglerförmåga. Det skulle i sin tur kunna få allvarliga konsekvenser för energiförsörjningen i samhället. I sådana fall finns det därför enligt vattenmyndigheternas bedömning skäl för mindre stränga krav på grund av att det får anses omöjligt att genomföra de åtgärder som behövs för att nå god status eller potential. Lokala biotopförbättrande åtgärder kan dock ofta genomföras för att minska den negativa påverkan av ett reglerat vattenflöde, utan att det får en negativ inverkan på reglerförmågan.

Däremot bedömer vattenmyndigheterna att det begränsade flöde som normalt krävs för konnektivitetsåtgärder för upp- och nedströmspassage bör vara möjligt att åstadkomma utan att påverka reglerförmågan på ett betydande sätt. Det har därför i nuläget inte bedömts omöjligt att genomföra sådana åtgärder, och det finns då inte skäl för mindre stränga krav för kvalitetsfaktorn konnektivitet. I vissa fall kan även åtgärder i form av lokalt anpassade minimitappningar i torrfåror övervägas, där de kan förväntas ge en stor biologisk nytta. Det finns stora habitatvinster att göra med minimitappningar, och hittills anses fiskvägar och minimitappningar utgöra bästa möjliga teknik för vattenkraften.

Begreppet omöjligt kan även omfatta miljöåtgärder som påverkar kraftverk där det finns krav på grund av elberedskap, kulturmiljö och dammsäkerhet. I dessa delar har dock vattenmyndigheterna hittills inte haft något underlag som kan ligga till grund för förslag till mindre stränga krav. Se vidare i avsnitt 4.5.

Orimliga kostnader att uppnå god status

I bilaga APDF redovisar vi metoden för de samhällsekonomiska beräkningarna av föreslagna åtgärder.

För att kunna bedöma om kostnader är orimliga måste kostnader och nyttor vägas mot varandra. Rimligheten bör alltså baseras på en samhällsekonomisk analys där de nyttor och kostnader som uppstår till följd av miljöåtgärderna jämförs (CIS Guidance No. 20, 2009). Notera att syftet med samhällsekonomisk analys är att jämföra kostnader och nyttor för att kunna bedöma om åtgärderna är samhällsekonomiskt lönsamma eller ej, inte att analysera kostnadernas orimlighet. Vägledning från EU beskriver att kostnaderna måste vara påtagligt högre än nyttorna för att anses vara orimliga. Men det finns ingen tydlig kvantifierad gräns för vad som anses vara påtagligt högre kostnader än nyttor. Vad som anses vara orimliga kostnader är därmed en politisk bedömning med stöd av ekonomisk information. I dagsläget saknas kriterier för vad som är gränsen för hur mycket kostnaderna måste överstiga nyttorna för att anses orimliga.

De samhällsekonomiska kostnaderna kopplade till åtgärder för att uppnå de nu föreslagna miljökvalitetsnormerna för prövningsgrupper med ansökningstid fram till år 2024 uppgår till ett intervall mellan 0,5 och 7,9 miljarder, med ett medianvärde av 3,2 miljarder.

Det finns flera studier som visar att det finns stora samhällsekonomiska värden förknippade med förbättrad konnektivitet och hydrologisk regim, såsom biologisk mångfald, rekreation och andra ekosystemtjänster (Havs- och vattenmyndigheten, 2013; Kail, Lorenz, & Hering, 2015; Energiforsk, 2017). Det finns också flertalet studier som visar att svenska hushåll är villiga att betala för att uppnå förbättringar i reglerade vatten och att det därmed finns stora samhällsekonomiska värden förknippade med miljöåtgärder i fysiskt påverkade vattendrag. Betalningsviljorna per hushåll i dessa studier ligger inom ett intervall på cirka 2 000 kr – 2 700 kr per år, detta motsvarar en total betalningsvilja per år på cirka 5–13 miljarder kronor (Naturvårdsverket, 2006; Carlsson, Kataria, & Lampi, 2019; Sundqvist, 2002; Nordzell, Wahtra, Hasselström, & Wallström, 2020). Då åtgärderna ger effekter över flera år är de samhällsekonomiska nyttorna avsevärda.

Resultatet av beräkningar av kostnader är inte direkt jämförbara med beskrivning av nyttor. De kostnader som har kunnat beräknas har utgått ifrån de nu föreslagna åtgärderna för aktuella vattenförekomster. De nyttor som beskrivs i befintliga studier har dock inte kunnat fördelas utifrån åtgärdernas effektområde. De studier som uppskattat nyttor utifrån åtgärder kopplat till vattenkraften uppskattar betalningsviljan för att förbättra vattenmiljön i Sveriges vattendrag, men det har inte varit möjligt att översätta dessa betalningsviljor till nyttor som uppstår i ett specifikt geografiskt område.

Det finns studier som uppskattat nyttor av förbättringar i vattenmiljön och som tagit hänsyn till regionala skillnader och geografisk storlek, men då miljöeffekterna är generellt beskrivna finns det en svårighet i att fördela miljönyttan utifrån olika påverkanstryck. Studierna visar dock att det finns betydande samhällsekonomiska nyttor med att genomföra miljöåtgärder i fysiskt påverkade vattendrag. Vattenmyndigheterna bedömer att det i nuläget inte finns det underlag som krävs för att visa om våra föreslagna åtgärder innebär orimliga kostnader som motiverar mindre stränga krav. Havs- och vattenmyndigheten arbetar med att ta fram en uppdaterad vägledning för vilka metoder och underlag som ska användas för bedömningen av när kostnader skall anses orimliga utifrån ett samhällsekonomiskt perspektiv. Bedömningen utgår ifrån de vattenförekomster där undantag inte redan tillämpats av skälet omöjligt utifrån reglerförmåga.

Ersätta nyttan

Mindre strängt krav ska inte tillämpas om nyttan med verksamheten utan orimliga kostnader kan ersättas med något som är väsentligt bättre för miljön. Det framgår av 4 kap. 10 § vattenförvaltningsförordningen. Vattenmyndigheterna har hittills bara bedömt detta kriterium i förhållande till verksamheter i reglerklass 1, med betydelse för reglerförmågan. Se motsvarande resonemang i avsnitt 4.3.

Tillämpning av mindre stränga krav i nuvarande översyn

I Ljungan tillämpas mindre stränga krav för hydrologisk regim i huvudfåran från Flåsjön och ned till havet samt i Gimån från Holmsjön. Det innebär att inga åtgärder för att begränsa regleringen behöver genomföras. Mindre stränga krav tillämpas även för minimitappningar och endast två naturfåror föreslås få ett ökat flöde i Ljungans huvudfåra.

Vattenmyndigheterna har bedömt att det i nuläget inte finns underlag som visar att det finns skäl för att tillämpa mindre stränga krav på grund av påverkan från vattenkraft för vattenförekomster i Bottenvikens, Norra Östersjöns, Södra Östersjöns och Västerhavets vattendistrikt.

Tabell 4 visar det totala antalet mindre stränga krav för naturliga vatten och KMV.

Antal vattenförekomster med mindre stränga krav

Tabell 4. Antal vattenförekomster med mindre stränga krav i vatten påverkade av vattenkraft som prövas 2022–2024. Uppgifterna är hämtade från VISS 2021-02-26, www.viss.lansstyrelsen.selänk till annan webbplats.

Mindre stränga krav

Naturliga vattendrag

Naturliga sjöar

KMV vattendrag

KMV sjöar

Bottenhavet

6

11

21

9

Ny definition av otillfredsställande och dålig ekologisk potential

Översynen av miljökvalitetsnormer och tillämpningen av undantag för kraftigt modifierade vatten har resulterat i att en ändring behövs i vattenmyndigheternas föreskrifter om kvalitetskrav för vattenförekomster i respektive vattendistrikt. Ändringen avser definitionerna i 2 § där de generella kravnivåerna för otillfredsställande respektive dålig ekologisk potential fastställs.

Förslaget till nya definitioner innebär att:

  • Otillfredsställande ekologisk potential kan innebära undantag för både kvalitetsfaktorerna konnektivitet och hydrologisk regim. Tidigare omfattades bara undantag för kvalitetsfaktorn konnektivitet.
  • Dålig ekologisk potential kan innebära undantag för kvalitetsfaktorerna konnektivitet, hydrologisk regim och morfologiskt tillstånd. Tidigare omfattades bara undantag för kvalitetsfaktorerna konnektivitet och hydrologisk regim.

Kontakt