Kapitel 1 - Inledning till åtgärdsprogrammet

Vattendirektivet (2000/60/EG) infördes för att långsiktigt säkra en hållbar vattenförvaltning inom EU. I Sverige har vattenmyndigheterna ett utpekat ansvar för att tillgodose att vattendistriktens sjöar, vattendrag, kustvatten och grundvatten förvaltas på ett hållbart sätt. När vattenekosystemen fungerar, när den mänskliga påverkan inte längre är betydande och det till exempel är balans mellan uttag och tillförsel av grundvatten är vattenanvändningen långsiktigt hållbar. Är den inte hållbar krävs åtgärder.

Skogsbäck där vattnet porlar mellan mossiga stenar och ger en trolsk stämning.

Foto: mostphotos.com

Vattenmyndigheterna ska var sjätte år ta fram ett åtgärdsprogram för varje vattendistrikt där vi pekar på vad Sveriges myndigheter och kommuner behöver göra inom sina respektive ansvarsområden för att följa miljökvalitetsnormerna för yt- och grundvatten. Som myndigheter räknas även Sveriges 21 länsstyrelser.

Åtgärderna behövs för att vattenförekomsterna i distriktet ska nå den kvalitet som miljökvalitetsnormerna (MKN) anger. I första hand syftar åtgärdsprogrammet till att åtgärda vattenförekomster med problem, det vill säga de som inte uppnår så kallad god vattenstatus. Åtgärderna riktar också in sig på vatten som riskerar att få problem, där förebyggande insatser är nödvändiga.

Grunden för de åtgärder som ingår i åtgärdsprogrammet är ett omfattande arbete med att kartlägga och analysera alla vattenförekomster. Det arbetet redovisar vi i förvaltningsplanens kapitel 3, Tillstånd och påverkan och kortfattat nedan i avsnitt: Underlag för åtgärdsprogrammet. Kartläggnings- och analysarbetet handlar framför allt om att beskriva tillståndet i vattnet, bedöma om vattnet är påverkat och om det finns risk att det inte når upp till kvalitetskraven. Vattendelegationen i vattendistriktet fastställer sedan vilka miljökvalitetsnormer som ska gälla enligt (vattendelegationsförordningen) (2017:872). Är tillståndet sämre än miljökvalitetsnormen föreslår vi åtgärder för att komma till rätta med problemen.

Åtgärdsprogrammet är juridiskt bindande enligt (miljöbalk (1998:808) (MB)). Varje åtgärdsmyndighet och kommun ansvarar därmed för att genomföra sina åtgärder. Det kan handla om att ta fram vägledning, prioritera resurser till de platser där vattenåtgärder ger störst effekt, eller att genom tillsyn ställa krav på en verksamhet som har ett utsläpp av ett miljöfarligt ämne till vatten.

Vattenmyndigheterna beskriver också de kostnader och nyttor som åtgärderna innebär för samhället, och analyserar hur miljön påverkas av åtgärderna.

En sammanfattning av åtgärdsprogrammet och de ekonomiska konsekvenserna av att genomföra åtgärderna finns i förvaltningsplanen, kapitel 8.

1.1 Begreppet åtgärd

Ordet åtgärd har olika innebörd i olika delar av vattenförvaltningsarbetet. I åtgärdsprogrammet finns administrativa åtgärder, riktade till myndigheter och kommuner. De vattenförbättrande insatser som till exempel en verksamhetsutövare eller markägare utför kallas i många sammanhang också för åtgärder. I åtgärdsprogrammet kallar vi dem fysiska åtgärder i vattenmiljön, för att hålla isär begreppen.

Administrativa åtgärder i åtgärdsprogrammet

Vattenmyndigheten kan bara föreskriva åtgärder till andra myndigheter och kommuner i deras egenskap av myndighetsutövare, inte som verksamhetsutövare. Detta gäller enligt MB 5 kap. och tydliggjordes i regeringens beslut om överprövning av åtgärdsprogrammen 2016 (Regeringen, 2016a). Åtgärdsprogrammet innehåller därför administrativa åtgärder, till exempel att ändra föreskrifter eller att prioritera en viss typ av tillsyn eller rådgivning i myndighetens eller kommunens verksamhet. I de flesta fall behöver åtgärdsmyndigheterna i sin tur sedan ställa krav på andra aktörer, till exempel verksamhetsutövare, att genomföra rätt fysisk åtgärd på rätt plats i miljön. Åtgärdsprogrammet ska göra det möjligt.

Fysiska åtgärder i vattenmiljön

Vilka fysiska åtgärder som behöver genomföras och i vilken omfattning, finns samlat i Vatteninformationssystem Sverige (VISS). Där har länsstyrelsernas beredningssekretariat föreslagit fysiska åtgärder för att komma till rätta med den mänskliga påverkan som varje vattenförekomst är utsatt för. Åtgärderna i VISS är just förslag, för att vattenmyndigheterna ska kunna räkna fram det totala åtgärdsbehovet och vad det kan kosta att genomföra. De är en del i den långsiktiga planeringen för bättre vatten.

De fysiska åtgärderna som föreslås i VISS är alltså inte juridiskt bindande, utan verksamhetsutövare och andra aktörer kan välja att genomföra andra fysiska åtgärder i vattenmiljön. Huvudsaken är att de har rätt effekt och löser de identifierade problemen. Först då kan vi följa miljökvalitetsnormerna för vatten.

Det finns många exempel på fysiska åtgärder som markägare, verksamhetsutövare och andra aktörer kan göra för att få bättre kvalitet på vattnet. De kan:

  • Kalka sjöar, vattendrag eller våtmarker.
  • Anlägga fiskvägar.
  • Återställa rensade eller rätade vattendrag.
  • Anlägga tvåstegsdiken.
  • Öka reningen vid reningsverk.
  • Minska utsläppen från enskilda avlopp.
  • Förbättra gödselutnyttjande av till exempel fosfor.

Åtgärdsprogrammet är utformat för att dessa och andra fysiska åtgärder faktiskt ska genomföras så att beslutade miljökvalitetsnormer för vatten följs. Genom åtgärdsprogrammet får verksamhetsutövare och andra aktörer råd, stöd och ibland tydliga krav riktade till sig från ansvariga myndigheter och kommuner.

1.2 Vidareutveckling av Åtgärdsprogram 2016–2021

Vattenmyndigheten reviderar åtgärdsprogrammet vart sjätte år, i samverkan med berörda myndigheter och kommuner. Målet är alltid att åstadkomma ett effektivt och tydligt åtgärdsprogram som leder till att åtgärder vidtas och åtgärdstakten ökar. Hur mycket det befintliga åtgärdsprogrammet behöver revideras beror till stor del på hur det har gått för myndigheter och kommuner att genomföra sina åtgärder.

Följande åtgärder från Åtgärdsprogram 2016–2021 har tagits bort i det reviderade åtgärdsprogrammet: Havs- och vattenmyndigheten 2 och 7, Jordbruksverket 5, Naturvårdsverkets åtgärd 3 och Sveriges geologiska undersökning åtgärd 1 är genomförda och utgår därför, medan Kammarkollegiets åtgärd 1 blev inaktuell på grund av ändrade regler och har ersatts med en ny åtgärd. Skogsstyrelsen åtgärd 3 har tagits bort eftersom det inte var tydligt hur genomförandet bidrar till att följa miljökvalitetsnormerna för vatten.

2018 beslutades ett kompletterande åtgärdsprogram, Åtgärdsprogram 2018–2021 för nya prioriterade ämnen i ytvatten och PFAS i grundvatten. Från detta åtgärdsprogram är Naturvårdsverket C borttagen eftersom den är genomförd. Energimyndigheten 1 är borttagen eftersom vi har bedömt att det är lämpligare att Naturvårdsverket har det övergripande ansvaret för att genomföra åtgärder för minskade utsläpp till luft av dioxiner. Energimyndigheten kommer istället att behöva bidra med underlag till Naturvårdsverket i genomförandet av deras åtgärd.

Många åtgärder kvar efter revidering

Åtgärdsprogrammets administrativa åtgärder kan behöva stå kvar från ett åtgärdsprogram till nästa. Det finns flera skäl till detta:

  • Vissa miljöproblem kan inte åtgärdas en gång för alla utan kräver löpande insatser. Exempel på detta är kalkning för att återställa försurade vatten och åtgärder för att minska det diffusa läckaget av näringsämnen från jordbruksmark. Här behövs långsiktiga planer och långsiktig finansiering.

  • Andra åtgärder är av karaktären engångsåtgärder, men omfattar så många platser eller anläggningar att åtgärderna behöver spridas över en längre period. Detta eftersom tillgången på bland annat experter, maskiner och finansiering begränsar åtgärdstakten. Hit hör till exempel åtgärder som rör sanering av förorenade områden och miljöanpassning av vattenkraftsanläggningar. Det kan också handla om att tillsynsmyndigheternas kapacitet är begränsad. Kommunerna hinner till exempel inte göra tillsyn och pröva tillstånd för de många små avlopp som inte följer befintlig lagstiftning. Dammar som saknar ägare kräver också stor kapacitet hos kommuner och myndigheter, både för administrativa åtgärder och de som behöver genomföras praktiskt i vattenmiljön.

  • För all miljöfarlig verksamhet behövs ett kontinuerligt förbättringsarbete i takt med att teknikutvecklingen flyttar gränserna för hur långtgående åtgärder som kan åläggas verksamhetsutövarna.

  • Ibland handlar det om att vi vet mer nu än vad vi visste när det befintliga åtgärdsprogrammet beslutades. Utvecklad kartläggning, analys och miljöövervakning kan visa att åtgärderna behöver fortsätta, till exempel för att hantera nya miljöfarliga ämnen som inte kartlagts tidigare.

Att arbeta med åtgärder i vatten behöver därför ses som ett långsiktigt arbete.

Vattenmyndigheten bedömer att 55 åtgärder, som finns i Åtgärdsprogram 2016–2021 och Åtgärdsprogram 2018–2021, behöver finnas kvar även under 2021–2027. Dessa är nu inarbetade i åtgärdsprogrammet.

Nyheter i åtgärdsprogrammet

Åtgärdsprogrammets struktur är i stora drag samma som tidigare, men några förändringar har skett. Till exempel hänvisar vi nu tydligare till befintliga lagar och regler för att visa vilken lagstiftning som myndigheter och kommuner ska tillämpa när de genomför åtgärderna. Det framgår också vilka åtgärder som behövs utöver detta, till exempel att prioritera och planera för hur åtgärderna ska genomföras.

Ordningen på åtgärderna är delvis reviderad för att det ska bli tydligare hur de ska genomföras. Övergripande åtgärder, till exempel planering som behövs för att genomföra andra åtgärder, kommer nu först. Åtgärder som handlar om samma saker, exempelvis tillsyn, är nu grupperade tillsammans.

I åtgärdsprogrammet är 12 åtgärder nya i Norra Östersjöns, Södra Östersjöns och Västerhavets vattendistrikt, medan det i Bottenvikens och Bottenhavets vattendistrikt är 11 nya åtgärder. Det är en åtgärd till regioner som tillkommit i de tre sydliga distrikten:

  • Alla centrala myndigheter, länsstyrelser, regioner och kommuner – Planering
  • Jordbruksverket åtgärd 5 – Utredning av styrmedel för åtgärder mot fysisk påverkan
  • Havs- och vattenmyndigheten åtgärd 7 – Prioritering av LOVA-medel
  • Havs- och vattenmyndigheten åtgärd 8 – Egenkontroll av vattenverksamhet och vattenuttag
  • Havs- och vattenmyndigheten åtgärd 9 – Stödfunktion för åtgärdssamordnare
  • Naturvårdsverket åtgärd 3 – Tillsynsvägledning förorenade områden
  • Statens geotekniska institut åtgärd 1 – Utvärdera metoder för sanering av förorenad mark
  • Region Stockholm/Skåne – Regionplan (endast i Norra Östersjöns, Södra Östersjöns och Västerhavets vattendistrikt)
  • Region Skåne – Regionplan
  • Länsstyrelserna åtgärd 8 – Prioritering inom den gemensamma jordbrukspolitiken
  • Länsstyrelserna åtgärd 9 – Prioritering av LOVA
  • Länsstyrelserna åtgärd 12 – Prioritering av kustnära miljöer
  • Kommunerna åtgärd 1 – Vattenplanering

Vi har även tydliggjort att åtgärdsprogrammet är en viktig del av ett bredare arbete med vattenfrågor i Sverige. Det kan bidra till att:

  • miljökvalitetsnormerna för havsmiljön kan följas (HVMFS 2012:18) om vad som kännetecknar god miljöstatus samt miljökvalitetsnormer med indikatorer för Nordsjön och Östersjön).
  • underlätta för dricksvattenproducenter genom bättre råvattenkvalitet (SLVFS 2001:30).
  • göra samhället mer robust för klimatförändringarnas effekter. Dessa effekter redovisar vi i anslutning till de aktuella åtgärderna.
  • nå Sveriges miljökvalitetsmål och de globala målen för hållbar utveckling i Agenda 2030.

1.3 Problem behöver lösas

De föreslagna fysiska åtgärderna i VISS är utgångspunkten för vattendistriktets åtgärdsprogram. Förslagen i VISS utgår i sin tur ifrån de problem som behöver lösas.

Länsstyrelsernas beredningssekretariat bedömer vilken typ av mänsklig påverkan vattenförekomsten är utsatt för, vilken ekologisk och kemisk status vattnet har och om det finns risk att kvaliteten kommer att försämras. Statusklassificeringen sker med hjälp av olika kvalitetsfaktorer, till exempel förekomsten av fisk eller om något påverkar vattnets naturliga form och flöde.

Målet är att statusen i vattnet ska vara god. Om vattnet är påverkat av mänskliga aktiviteter och om status är måttlig, otillfredsställande eller dålig behöver problemen därför rättas till. De fysiska åtgärder som vattenmyndigheterna och länsstyrelserna då föreslår, är utvalda för att åtgärda just den kvalitetsfaktor som är orsak till att vattnet inte når upp till god status.

Under åren 2016–2021 förbättrade vattenmyndigheterna metoderna för att kunna föreslå effektiva åtgärder för alla vattenförekomster. Metoderna finns beskrivna i vattenmyndigheternas underlagsrapporter för åtgärder och MKN och underlättar arbetet att föreslå rätt åtgärd för varje typ av miljöpåverkan. Arbetet med att ta fram åtgärdsförslag utifrån olika typer av mänsklig påverkan ledde till att åtgärdsbiblioteket i VISS fick flera nya kategorier av åtgärder och en tydligare struktur. De fysiska åtgärderna i VISS och metoderna för hur de föreslås är förankrade med myndigheter, länsstyrelser och i vissa fall med kommuner.

Arbetet med att kartlägga och analysera Sveriges vatten visar alltså vilka vatten som är så påverkade av mänskliga verksamheter att de behöver åtgärdas och vilka fysiska åtgärder som kan lösa problemet. För att de ska bli verklighet utformas åtgärdsprogrammet med rätt administrativa åtgärder som kan bana väg för bättre vatten.

I förvaltningsplanen, kapitel 3 Kartläggning och analys kan du läsa mer om bedömningarna som åtgärdsprogrammet baseras på.

1.4 Konsekvenser av åtgärdsprogrammet

En viktig del av åtgärdsprogrammet är den samhällsekonomiska konsekvensanalysen. Den beskriver de förväntade samhällsekonomiska konsekvenserna av ett scenario där både åtgärdsprogrammet och alla fysiska åtgärder som föreslås i VISS genomförs. Scenariot utgår också ifrån att åtgärderna genomförs på ett sådant sätt och i en sådan takt att miljökvalitetsnormerna för vatten följs inom fastställda tidsramar.

1.5 Samlad redovisning enligt vattendirektivets krav

I bilaga 1 till åtgärdsprogrammet redovisar vattenmyndigheterna vilka åtgärder som är grundläggande och vilka som är kompletterande enligt(vattendirektivet), artikel 11. De grundläggande åtgärderna är minimikrav som ska uppfyllas enligt (vattendirektivet). I de allra flesta fall handlar det om att tillämpa redan befintlig miljölagstiftning, vilket också innefattar åtgärder enligt andra EU-direktiv.

Kompletterade åtgärder är sådana som behövs utöver de grundläggande åtgärderna för att se till att miljökvalitetsnormerna kan följas.

1.6 Läshänvisning till myndigheternas åtgärder

För att förenkla möjligheten att hitta åtgärder som hänger samman i kommande kapitel 2, finns nedan två referenstabeller, Tabell 1a och 1b. I denna kan du se olika verksamhetsområden (såsom fysisk planering och förorenade områden) och hur den hänger samman med respektive åtgärd. Sammantaget visar tabellen vilka åtgärder för myndigheter, länsstyrelser, regioner och kommuner som hänger samman för att miljökvalitetsnormerna ska kunna nås.

Åtgärdsprogrammets åtgärder

Tabell 1a Korsreferenstabell över åtgärdsprogrammet. * Övrig miljöfarlig verksamhet: Industri, deponier, gruvverksamhet, utsläpp till luft med mera. ** Vattenverksamhet: Vattenkraft, vägtrummor, flottledsrester, dammar, hamnanläggningar. *** Avlopp: Avloppsreningsverk och små avlopp.

Myndighet

Fysisk planering enligt PBL

Övrig

miljöfarlig verksamhet*

Förorenade områden

Vattenverksamhet**

Avlopp***

Alla

x

x

xxx

Alla

x

x

x

x

x

Försvarsinspektören för hälsa och miljö 1


x

x

x

x

Försvarsinspektören för hälsa och miljö 2

x





Försvarsinspektören för hälsa och miljö 3




x

Försvarsinspektören för hälsa och miljö 4


x



x

Havs- och vattenmyndigheten 1


x


Havs- och vattenmyndigheten 2






Havs- och vattenmyndigheten 3




x


Havs- och vattenmyndigheten 4




x


Havs- och vattenmyndigheten 5






Havs- och vattenmyndigheten 6






Havs- och vattenmyndigheten 7






Havs- och vattenmyndigheten 8


x


x


Havs- och vattenmyndigheten 9






Jordbruksverket 1






Jordbruksverket 2






Jordbruksverket 3




x


Jordbruksverket 4






Jordbruksverket 5




x


Jordbruksverket 6


x




Kammarkollegiet 1




x


Kemikalieinspektionen 1


x



x

Läkemedelsverket 1





x

Myndigheten för samhällsskydd och beredskap 1


x




Naturvårdsverket 1

x




x

Naturvårdsverket 2


x



x

Naturvårdsverket 3


x

x



Naturvårdsverket 4


x




Naturvårdsverket 5


x




Naturvårdsverket 6




x


Naturvårdsverket 7

x

x




Naturvårdsverket 8


x

x



Naturvårdsverket 9


x

x



Skogsstyrelsen 1






Skogsstyrelsen 2






Skogsstyrelsen 3




x


Statens geotekniska institut 1



x



Sveriges geologiska undersökning 1


x




Trafikverket 1



x

x


Länsstyrelserna 1

x

x

x

x

x

Länsstyrelserna 2


x

x

x

x

Länsstyrelserna 3


x


x


Länsstyrelserna 4


x

x


x

Länsstyrelserna 5






Länsstyrelserna 6






Länsstyrelserna 7

x





Länsstyrelserna 8






Länsstyrelserna 9

x





Länsstyrelserna 10



x



Länsstyrelserna 11






Länsstyrelserna 12

x



x


Regionerna 1

x





Kommunerna 1

x

x

x


x

Kommunerna 2


x

x


x

Kommunerna 3






Kommunerna 4

x





Kommunerna 5

x





Kommunerna 6


x





Åtgärdsprogrammets åtgärder

Tabell 1b Korsreferenstabell över åtgärdsprogrammet. Fortsättning från Tabell 1a

Myndighet

Jordbruk

Dagvatten

Skogsbruk

Kalkning

Vattenförsörjning

Alla

x

x

xxx

Alla

x

x

x

x

x

Boverket 1


x



x

Försvarsinspektören för hälsa och miljö 1


x




Försvarsinspektören för hälsa och miljö 2





x

Försvarsinspektören för hälsa och miljö 3






Försvarsinspektören för hälsa och miljö 4




x

Havs- och vattenmyndigheten 1






Havs- och vattenmyndigheten 2




x


Havs- och vattenmyndigheten 3






Havs- och vattenmyndigheten 4






Havs- och vattenmyndigheten 5





x

Havs- och vattenmyndigheten 6






Havs- och vattenmyndigheten 7

x





Havs- och vattenmyndigheten 8





x

Havs- och vattenmyndigheten 9

x





Jordbruksverket 1

x





Jordbruksverket 2

x





Jordbruksverket 3

x





Jordbruksverket 4

x





Jordbruksverket 5

x





Jordbruksverket 6

x





Kammarkollegiet 1






Kemikalieinspektionen 1

x

x




Läkemedelsverket 1






Myndigheten för samhällsskydd och beredskap 1


x




Naturvårdsverket 1






Naturvårdsverket 2


x




Naturvårdsverket 3






Naturvårdsverket 4




x


Naturvårdsverket 5




x


Naturvårdsverket 6

x





Naturvårdsverket 7


x




Naturvårdsverket 8






Naturvårdsverket 9


x




Skogsstyrelsen 1



x



Skogsstyrelsen 2



x



Skogsstyrelsen 3



x



Statens geotekniska institut 1






Sveriges geologiska undersökning 1






Trafikverket 1


x



x

Länsstyrelserna 1

x

x

x


x

Länsstyrelserna 2

x

x




Länsstyrelserna 3






Länsstyrelserna 4

x

x




Länsstyrelserna 5

x




x

Länsstyrelserna 6

x





Länsstyrelserna 7

x

x




Länsstyrelserna 8

x

x




Länsstyrelserna 9

x





Länsstyrelserna 10






Länsstyrelserna 11




x


Länsstyrelserna 12






Regionerna 1


x




Kommunerna 1

x

x



x

Kommunerna 2

x

x




Kommunerna 3

x




x

Kommunerna 4

x

x




Kommunerna 5


x



x

Kommunerna 6







Kontakt