Inledning
Vatten – ett arv att vårda och förvalta
Sverige har i många årtionden arbetat aktivt med att förbättra kvaliteten på vattnet med hjälp av lagstiftning och andra styrmedel. Det var under 1950- och 1960-talen som insikten om de stora vattenproblemen blev tillräckligt stor, oftast genom att man upptäckte brister i det råvatten som skulle bli till dricksvatten. Innan dess hade den vanliga inställningen varit att större vattendrag och sjöar liksom kustvattnet hade en mer eller mindre obegränsad förmåga att ta hand om föroreningar. Redan på 1950–talet bildades de första vattenvårdsförbunden. I dag finns många vattenorganisationer verksamma inom ett avrinningsområde eller kuststräcka som har ansvar att gemensamt driva miljöövervakning och i vissa fall även åtgärdsarbete. Industrin, jordbruket, kommunerna och skogsbruket har på olika sätt tagit sitt ansvar genom till exempel förbättringar i industriprocesser, ombyggnader av reningsanläggningar samt förbättringsinsatser inom jord- och skogsbrukssektorn för att minska läckage till vattenmiljöer.
Den svenska miljölagstiftningen före miljöbalken utformades i huvudsak mellan 1969 och 1973. 1969 tillkom den första moderna miljölagstiftningen genom miljöskyddslagen, där krav kunde ställas på verksamheter med utsläpp till vatten. Därefter gjordes många ändringar, men dessa har vanligen inte ändrat på grundidéerna från slutet av 1960-talet. En del helt nya lagar tillkom. De olika lagarna blev så olika varandra att de inte fungerade väl tillsammans. Under 1990-talet arbetades förslag fram på en svensk miljöbalk och 1999 trädde miljöbalken i kraft. I miljöbalken har ett antal lagar som rör miljö, natur och hälsa samordnats och skärpts. Miljöbalkens mål är att skapa förutsättningar för en hållbar utveckling och verka för en god och hälsosam miljö att leva i nu och för kommande generationer.
Riksdagen antog 1999 mål för miljökvaliteten inom 16 områden. Målen beskriver den kvalitet och det tillstånd för Sveriges miljö, natur- och kulturresurser som är ekologiskt hållbara på lång sikt. Miljökvalitetsmålen och delmålen ska vara vägledande för statliga och andra samhällsaktörers åtgärder på miljöområdet. Strävan är att vi till nästa generation ska ha löst de stora miljöproblemen. Det betyder att alla viktiga åtgärder i Sverige ska vara genomförda till år 2020 (2050 då det gäller klimatmålet). Många av dagens miljömål berör vatten, och åtgärder för att nå målen är i många fall samma som inom vattenförvaltningsarbetet, och även ansvariga för att utföra åtgärderna kan vara samma. De direkta vattenanknutna målen är ”ingen övergödning”, ”levande sjöar och vattendrag”, grundvatten av god kvalitet” och ”hav i balans samt levande kust och skärgård” samt ”myllrande våtmarker”. Miljömålen ”giftfri miljö” och ”ett rikt växt- och djurliv” är indirekt vattenanknutna genom till exempel arbetet med efterbehandling av föroreningsskadade områden och i insatserna för en ökad biologisk mångfald.
I ett europeiskt perspektiv reglerades fram till 2000 EU-medlemsländernas hantering av vattenresurser och vattenutnyttjande av flera skilda direktiv. Medlemsländernas efterlevnad av dessa direktiv var generellt dålig. I december 2000 antog EU:s medlemsländer Europaparlamentets och rådets direktiv om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, 2000/60/EG (ramdirektivet för vatten) som samlar Europas vattenförvaltning inom en ram. För svensk del innebär ramdirektivet för vatten några viktiga förändringar i förhållande till vårt tidigare sätt att vårda vattnen. Bland annat har det skapats en ny administrativ organisation, vattenmyndigheten. En annan viktig skillnad är att det nu finns en helhetssyn på vattensystemen. Det är inte längre de administrativa gränserna mellan till exempel kommuner och län utan vattnets naturliga gränser mellan vattensystemen, vattendelarna, som avgränsar de avrinningsområden som är utgångspunkt för arbetet.
Ramdirektivet för vatten är införlivat i den svenska lagstiftningen genom att miljöbalken kompletterats, genom vattenförvaltningsförordningen och genom förändringar av länsstyrelseinstruktionen.
Syfte och mål med förvaltningsplanen
Förvaltningsplan för Västerhavets vattendistrikt är en sammanställning av kunskap om vattnen i vattendistriktet och en analys av vad som behöver göras för att nå ramdirektivets mål om god vattenstatus. Förvaltningsplanen, liksom processen med att utarbeta förvaltningsplanen, förväntas bli de huvudsakliga verktygen för information och kommunikation mellan myndigheter och alla som på något sätt berörs av vattenfrågorna i vattendistriktet.
Förvaltningsplanen ska revideras vart sjätte år och bli en rullande verksamhetsberättelse och ett sätt att ge underlag för myndigheters planering samt att informera och rapportera om vattenförvaltningen i vattendistriktet. Förvaltningsplanen redovisar hur det står till med vattnet och vattenmiljön och ska spegla helheten: tillstånd och användning, påverkan samt mål/kvalitetskrav, åtgärder och övervakning av våra vatten.
Tanken är att förvaltningsplanen ska fungera som:
- ett planeringsunderlag för myndigheter
- en lättillgänglig redovisning av vattenarbetet inom vattendistriktet
- ett verktyg för kommunikation med berörda intressenter och allmänheten
- en rapportering till Kommissionen om genomförandet av direktivet.
Syfte och mål med vattenförvaltningen
Vattenförvaltningen omfattar alla sjöar, vattendrag, vatten i övergångszon (övergångsvatten), kust- och grundvatten inom Sverige, oavsett storlek eller andra egenskaper. Av praktiska skäl sätts dock en nedre storleksgräns för vilka vatten som beskrivs och får fastställda miljökvalitetsnormer. Den minsta enheten för beskrivning och bedömning inom ramen för vattenförvaltningen benämns vattenförekomst. Avgränsningen av ytvattenförekomster görs så att storleken på vattenförekomsterna inte underskrider 1,0 km² för sjöar eller 15 km rinnsträcka för vattendrag. För grundvatten finns ingen definierad storleksgräns för avgränsningen av vattenförekomster. En utgångspunkt är dock att grundvattenmagasin där uttag av grundvatten är större än 10 m³ per dygn eller där dricksvattenuttag för fler än 50 personer görs, ska utgöra grundvattenförekomster. Även grundvattenmagasin som är avsedda för sådan framtida användning eller där betydande påverkan på anslutande ytvattenförekomst kan ske, ska utgöra grundvattenförekomster. Vattenområden inom en sjömil (1 852 m) utanför kustens och skärgårdarnas yttersta skär och kobbar (den så kallade baslinjen) omfattas också av vattenförvaltningen och benämns kustvatten. Vattenmyndigheten ansvarar också för övervakning av territorialvattnen (1-12 sjömil utanför baslinjen) vad gäller miljögifter. Det öppna havet omfattas inte av vattenförvaltningen, men 2008 antogs Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/56/EG om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på havsmiljöpolitikens område (Ramdirektiv om en marin strategi). En mer utförlig redovisning av hur vattenförekomster avgränsas finns i kapitlet Beskrivning av vattendistriktet.
Organisation av vattenförvaltningen
Organisationen av vattenförvaltningsarbetet styrs av miljöbalken, vattenförvaltningsförordningen samt länsstyrelseinstruktionen. Sveriges 21 länsstyrelser har gemensamt ansvar för att förvalta kvaliteten på vattenmiljön i hela landet. Fem länsstyrelser är utsedda till vattenmyndigheter och ansvarar för beslut och samordning inom sitt respektive regionala ansvarsområde:
- Länsstyrelsen i Norrbottens län – Bottenvikens vattendistrikt
- Länsstyrelsen i Västernorrlands län – Bottenhavets vattendistrikt
- Länsstyrelsen i Västmanlands län – Norra Östersjöns vattendistrikt
- Länsstyrelsen i Kalmar län – Södra Östersjöns vattendistrikt
- Länsstyrelsen i Västra Götalands län – Västerhavets vattendistrikt
Naturvårdsverket och Sveriges geologiska undersökning (SGU) vägleder vattenmyndigheterna, bland annat genom att ta fram föreskrifter. För mer information se avsnittet Underlagsmaterial. Vattenmyndighetens roll är framför allt samordnande, både var för sig inom det egna vattendistriktet, och gemensamt på nationell nivå mellan vattenmyndigheterna, berörda myndigheter, kommuner och branschorganisationer, se Figur 1.
Varje vattenmyndighet har en vattendelegation som har till uppgift att fatta vattenmyndighetens beslut om miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram och förvaltningsplaner. Ordförande i delegationen är landshövdingen vid den länsstyrelse som är vattenmyndighet. Vattendelegationen är sammansatt av sakkunniga från både länsstyrelser, kommuner och andra instanser. De representerar inte sin organisation. Delegationen består av högst elva ledamöter som utses av regeringen för en treårsperiod. Ledamöter i vattendelegationen för Västerhavets vattendistrikt är:
- Ordförande: Lars Bäckström, landshövding i Västra Götalands län
- Vice ordförande: Göran Bengtsson, länsöverdirektör i Västra Götalands län
- Agneta Granberg, kommunalråd i Göteborgs stad
- Mats Abrahamsson, kommunalråd i Sotenäs kommun
- Gerry Norberg, kommunalråd i Falkenbergs kommun
- Elisabeth Hellmo, miljödirektör i Skåne län
- Björn Sandborgh, länsråd i Värmlands län
- Lisbeth Schultze, länsråd i Hallands län
- Kristina Sundbäck, professor vid Göteborgs universitet
- Ingemo Johansson, Lantbrukarnas riksförbund
- Stig Hård, VD Gryaab AB
- Roland Löfblad, civilingenjör
Länsstyrelsen i Västra Götaland är vattenmyndighet för Västerhavets vattendistrikt. Vattenmyndighetens kansli samordnar arbetet inom vattendistriktet, utarbetar riktlinjer och direktiv för länsstyrelsernas arbete, leder distriktssamordningsgruppen, initierar referensgrupper för vattendistriktet och hanterar informationsfrågor med avseende på vattenförvaltningsarbetet och bereder ärenden för vattendelegationen. Kansliet har också en viktig uppgift att i samarbete med de andra vattendistriktens kanslier utveckla vattenförvaltningen nationellt.
Vattenmyndigheten ska enligt vattenförvaltningsförordningen:
- Ansvara för förvaltningen av kvaliteten på vattenmiljön inom vattendistriktet.
- Fastställa kvalitetskrav för yt- och grundvattenförekomster i vattendistriktet.
- Besluta om eventuella undantag från det grundläggande kravet att god yt- och grundvattenstatus ska uppnås senast den 22 december 2015.
- Upprätta förvaltningsplan för vattendistriktet.
- Upprätta åtgärdsprogram för vattendistriktet.
- Upprätta register över skyddade områden.
- Upprätta och genomföra miljöövervakningsprogram enligt ramdirektivet för vatten.
- Till Naturvårdsverket lämna de förvaltningsplaner, åtgärdsprogram och andra uppgifter som verket behöver för rapportering enligt ramdirektivet för vatten.
- Möjliggöra och uppmuntra till deltagande av alla berörda parter.
Vattenmyndigheten får enligt förordningen med länsstyrelseinstruktion överlåta åt vattendistriktets länsstyrelser att ansvara för samordningen inom beslutade delområden, se Tabell 2 i nästa avsnitt. Syftet är att utnyttja existerande infrastruktur och kunskap samt att skapa förutsättningar för regional och lokal samverkan. Länsstyrelserna har för sina respektive län det övergripande ansvaret för regionalt miljömåls- och uppföljningsarbete, är samordnande regional miljömyndighet och är också regional miljöbalksmyndighet. Länsstyrelsernas roll i arbetet med förvaltning av vattenmiljön regleras i vattenförvaltningsförordningen respektive förordningen med länsstyrelseinstruktion. Länsstyrelserna har ett stort ansvar för att utföra och samordna det praktiska arbetet i sina respektive regioner. För detta ändamål finns det beredningssekretariat på Sveriges alla länsstyrelser.
Länsstyrelserna ska:
- Biträda i samordningen av arbetet med förvaltningen av vattendistriktet.
- Stötta och medverka till bildandet av vattenråd.
- Biträda vattenmyndigheten och om vattenmyndigheten så beslutar ansvara för utarbetande av förslag till miljökvalitetsnormer, åtgärdsprogram, förvaltningsplaner och miljöövervakningsprogram samt genomförande av åtgärdsprogram och miljöövervakning i distriktets delområden.
De lokala organisationerna är viktiga i vattenvårdsarbetet. Här finns vid sidan av kommunerna bland annat frivilligorganisationer inom miljö, fiske och friluftsliv men även företag och industrier. Redan nu finns det vattenråd och andra vattenorganisationer som fungerar som lokala samverkansorgan i frågor kring vattenförvaltning. Se mer i avsnittet Deltagande i vattenförvaltningen.
Vattenförvaltningens arbetsmoment
Arbetet med vattenförvaltningen är organiserat i så kallade vattenförvaltningscykler. En cykel omfattar en rad olika arbetsmoment som delvis bedrivs parallellt (Figur 2). Varje vattenförvaltningscykel inleds med kartläggning och övervakning som resulterar i en bedömning av vattnets nuvarande status. Utifrån statusklassificeringen beslutas en miljökvalitetsnorm, vilken beskriver vilket kvalitetskrav som ska gälla för vattenkvaliteten i framtiden. För att uppnå eller upprätthålla denna norm utformas ett åtgärdsprogram.
En vattenförvaltningscykel tar sex år varvid en ny påbörjas. Den sexåriga cykeln innebär regelbundna kontroller av i vilken utsträckning miljökvalitetsnormerna har nåtts och om nya normer krävs. Dessutom upptäcks om förändringar i miljötillståndet har gjort gamla bedömningar inaktuella, och om de åtgärder som satts in har varit framgångsrika.