Konsekvensanalys övergödning

Nollalternativ för övergödning

Ett rimligt scenario för ett nollalternativ som rör miljöproblemet övergödning är den prognos som Miljömålsrådet gör för det nationella miljökvalitetsmålet Ingen övergödning. Prognosen sträcker sig till 2020. Bedömningen har kompletterats med information från Jordbruksverkets rapport Jordbrukets miljöeffekter 2020.

Miljömålsrådet bedömer utsikten att nå miljömålet ”Ingen övergödning” till 2020:

Även om samtliga redan föreslagna åtgärder vidtas, bedöms miljökvalitetsmålet inte möjligt att nå. Ur ett nationellt perspektiv är orsakerna till övergödningen framför allt de stora diffusa läckagen från jordbruket samt utsläppen från kommunala reningsverk och dagvatten. En betydande belastning kommer även från skogsbruk, massaindustri och enskilda avlopp. Ur ett internationellt perspektiv är de stora källorna i princip desamma, men här tillkommer även nedfall av kväve från luft som en betydande faktor. Hit hör den internationella sjöfarten som bidrar med ungefär en tredjedel av kvävenedfallet i södra Sverige. De ökande utsläppen av kväveoxid från sjöfarten kan dock på sikt minska eftersom Internationella Sjöfartsorganisationen (IMO) har beslutat att successivt skärpa utsläppskraven. Från och med år 2016 måste nya fartyg ha avancerad rening som minskar utsläppen med cirka 80 procent jämfört med i dag.

Trots det förbättras inte tillståndet i miljön i motsvarande grad, även om vissa positiva tecken finns. Någon tydlig trend är alltså svår att se. Det finns flera orsaker till att miljökvalitetsmålet är svårt att nå. En övervägande andel av utsläppen till både luft och hav kommer från andra länder och påverkas inte av nationella åtgärder.

Vattendistriktets perspektiv fram till 2015

För jordbrukssektorn finns modellstudier över jordbrukets utveckling till 2020 som visar på en viss ökning när det gäller kväveutlakning för Södra Östersjöns vattendistrikt. Ökningen bedöms inte uppvägas av förväntade effektiviseringar och produktivitetshöjningar, som exempelvis förbättrad teknik och koncentration av produktion till mindre arealer och större enheter. Sammantaget pekar det på att kväveutlakningen ökar något fram till 2015.

När det gäller skogen och skogsbruket förväntas en oförändrad påverkan av kväve- och fosforutlakningen under perioden fram till 2015. Tillväxten under 2008 – 2015 förväntas bli ca 19 procent, men det är oklart om läckaget kommer att öka i samma omfattning.

Industrisektorn förväntas fram till 2015 att växa mellan 5 och 40 procent när det gäller produktionsvärdet. Om denna tillväxt inte möts av motsvarande effektivisering eller förbättrad rening, är det alltså troligt att utsläppen från denna sektor kommer att öka.

För kommunala avloppsreningsverk har utsläppen av både fosfor och kväve minskat de senaste 10 åren. Fortfarande finns avloppsreningsverk (som omfattas av kraven i avloppsdirektivet och av Naturvårdsverkets föreskrifter om rening av avloppsvatten från tätbebyggelse) som inte byggts ut för kväverening. Om åtgärder skulle genomföras i enlighet med gällande lagstiftning och avloppsdirektiv, skulle kvävebelastningen minska medan fosforbelastningen inte skulle förändras nämnvärt. Utsläpp av fosfor och kväve från avloppsreningsverken följer befolkningstillväxten.

Situationen ifråga om utsläppen från enskilda avlopp har inte förändrats nämnvärt de senaste 10-15 åren. Under den kommande perioden kan belastningen förväntas öka på grund av en beräknad befolkningsökning med 4,4 procent (2009-2015) och genom att många befintliga anläggningar saknar tillfredsställande underhåll. Denna ökning kan motverkas till följd av en utökad tillsyn i vissa kommuner och en utbyggnad av de kommunala VA-näten. Sammantaget pekar det på att utsläppen inte kommer att förändras påtagligt fram till 2015.

På grund av en ökad tillväxt inom transportkrävande sektorer förväntas nedfallet av kväve att öka. I Sverige visar prognoserna på god ekonomisk utveckling inom branscher förknippade med transportsektorn. Bland dessa kan nämnas tillverkningsindustrin som i grupp med gruv- och mineralindustrin förutspås ett ökat produktionsvärde på över 60 procent fram till 2015. Situationen kan förbättras genom fortsatt arbete med internationella miljöavtal med inskränk-ningar i användandet av fossila bränslen, och genom effektivare nationella styrmedel som NOx-skatt.

Konsekvensanalyserade åtgärder och känslighetsanalys för övergödning

Jord- och skogsbruk

Inom jordbruket återfinns ett antal mer eller mindre beprövade åtgärder mot kväve- och fosforutlakningen. Reningseffekten för åtgärderna varierar stort beroende på naturliga förutsättningar som exempelvis näringsämnesinnehåll i vattendrag, jordmån och marklutning. Detta återspeglas direkt i kostnadseffektiviteten för olika åtgärder genom att enhetspriserna (kr/kg renat näringsämne) stiger vid sjunkande reningseffektivitet, respektive sjunker vid stigande reningseffektivitet. 

Som utgångspunkt för analysen av möjliga åtgärder mot övergödning har Svenska miljöinstitutet AB (IVL), på uppdrag av vattenmyndigheterna, sammanställt information om kostnader och effekter för olika åtgärder (IVL:s rapport Uppföljning förstudie åtgärdskostnad för Vattenmyndigheten). Sammanställningen omfattar dokumenterade reningseffekter och kostnader från svenska och skandinaviska studier och erfarenheter (se figur 17).  

Som framgår av figur 17 finns det flera åtgärder som har potential att minska det diffusa näringsämnesläckaget från jordbruket, och av dessa har tre valts ut för att ingå i konsekvensanalysen för åtgärdsprogrammet (se Tabell 34). Vid de föreslagna åtgärder inom jordbruket (våtmark, skyddszon och fånggröda/vårbearbetning), beror kostnaden på hur lokala förutsättningar påverkar reningseffekten, och på alternativkostnaden för mark som tas i anspråk. Det naturliga näringsämnesläckaget i Sverige är lägre i norr jämfört med i söder. Variationerna inom enskilda fält kan dock vara betydligt större än de regionala variationerna. Flera olika modellstudier och rapporter ligger till grund för vattenmyndighetens uppskattning av åtgärders effektivitet. För våtmarker baseras effektivitetsskattningen på modellstudier gjorda vid SMED. För skyddszoner och fånggröda/vårbearbetning har siffror från främst IVL och SLU ingått i bedömningen. Se metodbeskrivning i bilaga 1 för närmare beskrivning av underlagsmaterial.

Figur 17. Exempel på möjliga åtgärder mot näringsämnesläckage inom jordbruket. Underlaget har tagits fram av IVL Svenska Miljöinstitutet AB på uppdrag av vattenmyndigheterna. De åtgärder som valts ut för att ingå i konsekvensanalysen är inringade. Reningskostnaden för respektive åtgärd avläses på den övre x-axeln (blå färg) och reningseffekten för respektive åtgärd avläses på den undre x-axeln (röd färg).

Den skattade läckageminskningen som kan uppnås genom olika åtgärder presenteras i intervall och representerar låg till hög effektivitet för respektive åtgärd.

Tabell 34. Åtgärder mor näringsämnesläckage inom jordbruket som valts ut för att ingå i vattenmyndighetens åtgärdsprogram i Södra Östersjöns vattendistrikt. Medelvärden anges inom parentes. 

*Modellerad nettoeffekt på havet med hänsyn tagen till retention i inlandsvatten.
**Uppskattad nettoeffekt på havet under antagande att genomsnittlig retention i inlandsvattnen är ca 29% av kvävebelastningen, det vill säga den andel av kvävebelastningen som fångas upp i inlandsvatten eller avgår genom denitrifikation innan det når havet.

Ett antal kriterier har styrt valet av vilka åtgärder som konsekvensanalyserats: 

• Förväntad effekt: De utvalda åtgärderna bedöms som fördelaktiga eftersom de kan tillämpas på stora arealer vilket leder till en betydande effekt. Att i nuläget endast omfatta väl kända och etablerade åtgärder i bedömningen ses också som en styrka.

• Kunskap om kostnader och effekter: För de åtgärder som valts ut finns det relativt god kunskap om vilka kostnader och reningseffekter som kan förväntas. Detta underlättar bedömningen av åtgärdernas kostnadseffektivitet i förhållande till andra åtgärder. Det underlättar också skattningen av åtgärdernas effekt i förhållande till de uppställda målen för läckageminskning.
• Styrmedel: Genom stats- och EU-finansierade miljöstöd finns det i dag väl utvecklade administrativa system runt de tre utvalda åtgärderna i de flesta områden. Detta underlättar det fortsatta arbeta med åtgärderna som kan komma till stånd med obetydlig tidsfördröjning. 
   

För att uppnå minskat läckage av näringsämnen inom skogsbruket anges inga preciserade möjliga faktiska åtgärder i åtgärdsprogrammet. För att åstadkomma de aktuella åtgärderna, bland annat genom att anlägga kantzoner och undvika körskador i samband med avverkning och skötsel, hänvisar istället vattenmyndigheten till de juridiska styrmedel som finns inom ramen för den befintliga lagstiftningen, samt förslag på kompletteringar.

Industri (innefattar all tillståndspliktig verksamhet)

I vissa av vattendistriktets avrinningsområden utgör industrins utsläpp av näringsämnen en betydande del av den totala belastningen. För att uppnå fosforbetingen för inlandsvattnen föreslås åtgärder i de industrier som ger utsläpp till inlandsvatten. Betydande punktkällor vid havet omfattas därför inte av konsekvensanalyserade åtgärder. Eftersom industri är ett vitt begrepp är det inte möjligt att specificera de åtgärder som skulle behöva vidtas för att minska utsläppen av näringsämnen. Istället antas att reningen av fosfor inom industrin generellt kan ske till samma kostnad som beräknats för rening inom avloppsreningsverken.

Tabell 35. Intervall för effektivitet och kostnad för minskat fosforläckage från industri. Effekten avser rening per år totalt sett i vattendistriktet. 

Kommunala avloppsreningsverk

För att uppnå fosforbetingen för inlandsvattnen föreslås åtgärder i avloppsreningsverk (ARV) med utsläpp till inlandsvatten (betydande punktkällor med utsläpp till havet omfattas därför inte av konsekvensanalyserade åtgärder). Följande åtgärder för att reducera utsläpp av näringsämnen har tagits fram av IVL (IVL:s rapport Uppföljning förstudie åtgärdskostnad för Vattenmyndigheten samt rapporten Utsläpp av kväve och fosfor till Östersjön, Kostnader för ytterligare minskning från kommunala avloppsreningsverk) och bearbetats av vatten- myndigheten (se Tabell 36 och Tabell 37). Den utsläppsreduktion i allmänna reningsverk som har konsekvensanalyserats motsvarar ungefär effekten av att reningsverk som påverkar inlandsvatten i vattendistriktet skulle nå i genomsnitt 0,1 mg P/l uthalt. Den nämnda uthalten på 0,1 mg P/l ska inte ses som styrande, utan som ett jämförelsetal för att kunna relatera utsläppsminskningen till tekniska åtgärdsmöjligheter och därtill kopplade kostnader.

Tabell 36. Effekter och kostnader för åtgärder för att minska utsläppen av fosfor från reningsverk till max 0,1 mg P/l utgående halt (bearbetade siffror baserad på IVL:s rapport Utsläpp av kväve och fosfor till Östersjön, Kostnader för ytterligare minskning från kommunala avloppsreningsverk).

Tabell 37. Effekter och kostnader för åtgärder för att minska utsläppen av kväve från reningsverk (IVL:s rapport Uppföljning förstudie åtgärdskostnad för Vattenmyndigheten). Effekten avser rening per åtgärdad anläggning.

*pe = personekvivalenter 

Utöver ovanstående åtgärder som är inriktade på reningsprocessen i verken finns en stor reningspotential när det gäller rening vid bräddningar. Då släpps orenat, eller delvis renat avloppsvatten, ut från reningsverken eller ledningsnäten. För varje enskilt verk behöver det fastställas hur stor andel av reningspotentialen som kan kopplas till respektive mekanism. Detta är nödvändigt för att bestämma vilka kostnader som är förknippade med åtgärderna och därmed för att kunna avgöra om de är kostnadseffektiva. Innan denna fråga utretts är det oklart vilka krav som kan ställas på avloppsreningsverken när det gäller ytterligare minskning av fosforutsläpp. Oavsett detta ska de krav som redan finns inom befintlig EU-lagstiftning (avloppsdirektivet och nitratdirektivet), samt de krav ställs via den praxis som idag tillämpas vid prövning och tillsyn, ändå uppnås.

Rening av fosfor från avloppsreningsverk med de åtgärder som beskrivs i Tabell 36 är jämförbar med kostnadseffektiviteten hos reningsmetoder inom andra branscher. Vattenmyndigheten bedömer därför att åtgärden är lämplig, se Tabell 38. Intervallet för reningskostnader inom reningsverken återspeglar variationer mellan olika tekniska lösningar. Vilka tekniska lösningar som är lämpligast beror i sin tur på fosforhalten i avloppsvattnet och därmed på tidigare genomförda åtgärder. Uppskattningen av hur stor andel av den totala utsläppsminskning som kan göras med en viss teknik i tabell 36 baseras på beräkningar gjorda av IVL för fosfortillförsel till hela egentliga Östersjön (se metodbeskrivning i bilaga 1). Det är oklart vilka åtgärdsbehov och tekniker som är tillämpliga på reningsverk i enskilda åtgärdsområden; siffrorna ger dock viss vägledning för vattendistriktet i sin helhet.

Tabell 38. Effekter och kostnader för åtgärder för att minska utsläppen av fosfor från reningsverk. Effekten avser rening totalt i vattendistriktet. Kostnad redovisas i intervall med viktad genomsnittskostnad inom parentes.

Enskilda avlopp

När det gäller möjliga fysiska åtgärder mot utsläpp från enskilda avlopp av framförallt fosfor har följande åtgärder tagits fram av IVL, se tabell 39.

Tabell 39. Effekter och kostnader för åtgärder för att minska utsläppen av fosfor från enskilda avlopp (IVL:s rapport Uppföljning förstudie åtgärdskostnad för Vattenmyndigheten).

Det finns ett stort antal tekniska lösningar för att minska läckaget av näringsämnen från enskilda avlopp. Vattenmyndigheten lämnar inget specificerat förslag på vilken eller vilka av dessa som bör tillämpas eftersom olika lokala förhållanden kräver olika tekniska lösningar vilket bästa avgörs vid tillsynsutövning. I de beräkningar som har gjorts för konsekvensanalysen har effekten av att uppnå normal skyddsnivå i enskilda avlopp tillgodoräknats, det vill säga räknats bort från de fullskaliga betingen. På samma sätt har effekten av förbud mot fosfor i tvättmedel tillgodoräknats. Detta eftersom det redan finns lagstiftning som syftar till att förverkliga dessa åtgärder och kostnaden för åtgärderna bör därför inte räknas in i kostnaderna för åtgärder inom vattenförvaltningen. Åtgärder för minskade utsläpp av fosfor från enskilda avlopp i vattendistriktet omfattar således att uppnå hög skyddsnivå jämfört med normal skyddsnivå. Behovet av rening i enskilda avlopp varierar regionalt och lokalt beroende på tillståndet i vattendrag och sjöar. Kravnivåerna kommer därmed också att variera. Tekniska och ekonomiska förutsättningar för rening av fosfor från enskilda avlopp sammanfattas i Tabell 40. En betydande kostnad i anknytning till åtgärder i enskilda avlopp är kommunernas tillsyn. En uppskattad kostnad för att genomföra tillsyn på enskilda avlopp i Södra Östersjöns vattendistrikt redovisas i den sammanfattande tabellen nedan (se administrativa kostnader i bilaga 2 för en närmare beskrivning av grunderna för uppskattningen). De totala kostnaderna för åtgärder i enskilda avlopp blir betydande, men vattenmyndigheten bedömer dessa åtgärder som grundläggande (se förklaring av grundläggande och kompletterande åtgärder i Förvaltningsplanen). Därmed kan undantag i form av exempelvis tidsfrist för övergödning inte ges med motivering att kostnaderna för åtgärder i bl.a. enskilda avlopp är oskäliga.

Tabell 40. Effekter och kostnader för minskat fosforläckage från enskilda avlopp. Effekten avser rening totalt i vattendistriktet. Kostnad redovisas i intervall med genomsnittskostnad inom parentes.

Kostnadseffektiviteten för rening av fosfor från enskilda avlopp är jämförbar med andra reningsmetoder inom andra branscher och föreslås därför ingå i åtgärdsprogrammet. Kostnadsintervallet i tabellen avspeglar prisvariationer för olika tekniska lösningar.

Atmosfäriskt nedfall

För att minska det atmosfäriska nedfallet av kväve behöver arbetet med att utveckla de internationella avtalen fortsätta på EU-nivå. Vattenmyndigheten föreslår inga specifika faktiska åtgärder för att minska det atmosfäriska nedfallet av kväve, utan hänvisar till de juridiska styrmedel som finns inom ramen för den befintliga lagstiftningen samt i förekommande fall förslag på kompletteringar.

I Sverige behöver arbetet med att utveckla ekonomiska styrmedel, som exempelvis NOx-skatter, fortsätta för att minska utsläpp från industri- och energisektorn. Inom jordbruket har åtgärder vidtagits inom ramen för den befintliga lagstiftningen och genom rådgivning på frivillig basis.

Kostnader och nyttor ifråga om övergödning

Tabell 41a. Kostnader och nyttor för åtgärder mot övergödning i Södra Östersjöns vattendistrikt. Kostnaderna anges i tusentals kronor per år. Icke-monetariserade nyttor bedöms efter ett system med plus- och minustecken (tre minustecken för en betydande negativ sidoeffekt till tre plus för en betydande positiv sidoeffekt).

*Ca 90 % av kostnaden för prövning och tillsyn utgörs enligt vattenmyndighetens uppskattning av kostnader för kommunernas tillsyn av enskilda avlopp. Den höga årliga kostnaden för tillsyn av enskilda avlopp beror delvis på att vattenmyndigheten har antagit full måluppfyllelse för tillsynsarbetet inom en tidsperiod på sex år, det vill säga mellan 2010 till slutet av 2015. Detta antagande är troligen orealistiskt sett utifrån den tillsynstakt som observerats under tidigare år. Den faktiska årliga kostnaden kommer därför troligen att bli lägre än vad som redovisas ovan, men vattenmyndigheten anser det vara relevant att redovisa de ekonomiska resurser som skulle kunna behövas för att verkligen genomföra tillräcklig tillsyn av enskilda avlopp inom angiven tidsperiod.
**De administrativa kostnaderna i vattendistriktet utgörs dels av en andel uppskattade totalkostnader i landet för åtgärdsprogrammet, dels av kostnader för prövning och tillsyn som är uppskattade specifikt för vattendistriktet. Kostnaderna delas i många fall med andra miljöproblem men hänförs huvudsakligen till det miljöproblem där kostnaden redovisas.

Tabell 41b. Kostnader och nyttor för åtgärder mot övergödning i Södra Östersjöns vattendistrikt. Kostnaderna anges i tusentals kronor per år. Icke-monetariserade nyttor bedöms efter ett system med plus- och minustecken (tre minustecken för en betydande negativ sidoeffekt till tre plus för en betydande positiv sidoeffekt).

*Den skattade måluppfyllelsen är ca 70 procent för åtgärder mot fosfor, det vill säga total förväntad effekt som andel av vattendistriktets summerade fosforbeting. För kväve är måluppfyllelsen betydligt mer osäker men den totala förväntade effekten på drygt 970 ton kväve/år kan relateras till det totala åtgärdsbehov på 3000-5000 ton kväve/år som uppskattats för vattendistriktet (se metodbeskrivning i bilaga 1).

Styrmedel: befintliga och nya ifråga om övergödning

Möjliga åtgärder mot övergödning omfattar åtgärder inom jordbruket, åtgärder mot undermåliga enskilda avlopp, kommunala avloppsreningsverk och industrier. Exempel finns också på åtgärder för effektivare dagvattenhantering, fångdammar, ökad rådgivning inom jordbruket, åtgärder i skogsbruket m.m. Effekten av dessa åtgärder har emellertid inte kunnat skattas, inte heller kostnader eller fördelningseffekter.

Jordbruk

De direkta åtgärder som genomförts inom jordbruket har skett genom regleringar och skatter samt avgifter, stöd och information. Indirekta åtgärder har också blivit effekten av utformningen av den gemensamma jordbrukspolitiken i EU (CAP).

De åtgärderna mot näringsämnesläckage inom jordbruket som vattenmyndigheten idag bedömer främst kommer att behövas är anläggandet av våtmarker, tillämpning av fånggröda eller vårbearbetning, och anläggande av skyddszoner. Alla tre åtgärder har sedan 90-talet finansierats med hjälp av jordbruks- och miljöstöd. Systemet har präglats av ökad framgång och större effektivitet eftersom subventionerna i allt större utsträckning kombinerats med rådgivning.

För att förverkliga möjliga åtgärder enligt ovan behövs under kommande femårsperiod en utökning av subventionssystemet från dagens nivåer. Det gäller både med avseende på stödnivåer och vilka regioner som är stödberättigade, samt genom fortsatt och utökad rådgivning som komplement.

Enskilda avlopp

Tillsyn av enskilda avlopp är en uppgift som vilar på kommunerna. Under de gångna åren har denna tillsyn av resursskäl ofta blivit eftersatt.

Vattenmyndigheten ser behov av nya styrmedel bland annat i form av utvecklandet av kommunala vatten- och avloppsvattenplaner samt genom utveckling av kommunal planläggning och prövning så att miljökvalitetsnormerna kan uppnås. I åtgärdsprogrammet föreslås även en skärpning av de befintliga kraven på enskilda avlopp. Högre krav behöver ställas på utsläppsnivåer från enskilda avlopp i anslutning till vattenförekomster som inte uppnår miljökvalitetsnormerna på grund av övergödning.

Kravet på en enhetlig nivå för utsläppen från enskilda avlopp slår olika hårt mot hushållen beroende på befintlig utformning hos den undermåliga anläggningen. Styrmedlet tillgodoser principen om att det är förorenaren som betalar, även om kostnadstäckning kan uppnås först när den resterande andelen av läckaget omfattas av ett skatte- eller avgiftssystem.

Kommunala avloppsreningsverk

Utsläppsnivåer av näringsämnen från avloppsreningsverk regleras genom länsstyrelsernas tillståndsprövning. Åtgärdsprogrammen kan leda till omprövning av tillståndet för att miljökvalitetsnormerna ska uppfyllas.

Distribution av dricksvatten samt insamling och rening av avloppsvatten finansieras i dag genom de kommunala vattenavgifterna. Genom dessa har man i det närmaste full finansiell kostnadstäckning, det vill säga vattenavgifterna täcker finansieringen av drifts- och investeringskostnader. För att full kostnadstäckning ska uppnås måste även priset på dricksvatten eller avloppstjänster återspegla miljökostnaden för vattenuttag och utsläpp av näringsämnen. Detta kan ske först efter en justering av vattenavgifterna eller genom en kompletterande avgift, om också principen om att förorenaren betalar uppfylls.

Industri

För industrier med egen avloppsvattenrening regleras utsläppen genom villkor i tillståndsbeslut enligt 16 kap. 2 § miljöbalken. Industriella utsläpp av näringsämnen regleras på samma sätt som för avloppsreningsverken genom länsstyrelsernas och kommunernas tillståndsprövning. För att uppfylla miljökvalitetsnormerna kan även industriella anläggningar omfattas av omprövningar.

För att uppfylla principen om att förorenaren betalar, och principen om full kostnadstäckning, bör de befintliga reglerande styrmedlen kompletteras med en skatt eller avgift som också omfattar de utsläpp som ryms inom tillståndsgivna nivåer.

Sammanfattning övergödning

Beräkningarna visar att ovanstående styrmedel inte kommer att vara tillräckliga för att uppnå de nödvändiga utsläppsreduktionerna, åtminstone inte till 2015. Den föreslagna kombinationen som bygger på tillämpning av befintliga styrmedel tillgodoser inte heller principen om att förorenaren betalar, eller målet om full miljökostnadstäckning. På längre sikt behöver därför subventioner och regleringar kompletteras med andra styrmedel av typen handel med utsläppsrätter för näringsämnen eller avgiftssystem. Förutsättningarna för båda dessa styrmedel utreds under 2009-2010 på Naturvårdsverket respektive Miljödepartementet.