Vattenförvaltningen 2009-2015

Sverige har en lång tradition av vattenvårdande arbete med lagstiftning och andra styrmedel som grund. Industrin, kommunerna, jordbruket och skogsbruket har på olika sätt tagit sitt ansvar genom till exempel ombyggnader av reningsanläggningar och förbättringar i industriprocesser. Jordbrukssektorn i synnerhet har varit i fokus under många år med förbättringsinsatser för att minska läckage till vattenmiljöerna. Många vattenorganisationer, verksamma inom ett avrinningsområde eller kuststräcka, har gemensamt drivit miljöövervakning och i vissa fall även åtgärdsarbete.

Med detta som grund påbörjades genomförandet av vattenförvaltningen år 2004, när ramdirektivet för vatten infördes i svensk lagstiftning. Utgångspunkten var att vattenarbetet skulle samordnas och integreras. Ambition var att ha överblick över inlands-, grund- och kustvatten – och att utgå från avrinningsområden som gräns så att samordning sker över de administrativa gränserna.

Många aktörer har varit med och byggt upp vattenförvaltningen under dessa år – Naturvårdsverket, SGU, andra statliga myndigheter, länsstyrelserna, kommuner och många organisationer. Fokus har varit att förtydliga uppdraget, organisera data och information för kartläggning och analys, producera de förvaltningsdokument som krävs samt att utveckla samverkan och deltagande. Sverige är ett stort land med mycket vatten, och det tar tid att bygga upp och omsätta den nya information som vattenförvaltningen behöver.

Inför kommande vattenförvaltningsarbete finns många utmaningar. Den nya havs- och vattenmiljömyndighet som kommer att skapas år 2011 kommer att medföra nya förutsättningar för vattenförvaltningsarbetet. Detta avsnitt beskriver hur vattenmyndigheterna ser på utmaningar och förutsättningar för vattenförvaltningen 2009-2015.

Tidplan för vattenförvaltningen
Vattenförvaltningsarbetet bedrivs i 6-årscykler. Den första cykeln är nu avslutad. Ramen för det fortsatta vattenförvaltningsarbetet finns beskrivet i vattenförvaltningsförordningen. Den följer den tidsplan som det europeiska arbetet har och reglerar bland annat framtagandet av reviderade förvaltningsdokument. Vattenmyndigheten kommer att presentera nästa Arbetsprogram inför förvaltningsplan senast den 22 december 2012. Sedan kommer ett samråd på minst sex månader att hållas. Ett år senare kommer en Översikt av väsentliga frågor att tas fram, följt av en samrådsperiod. Förslag till reviderad förvaltningsplan, åtgärdsprogram och miljökvalitetsnormer kommer att presenteras senast den 22 december 2014, för att sedan beslutas ett år senare.

Arbetsformer, samordning och samverkan
Ansvaret för vattenfrågor finns hos många olika aktörer i samhället. Arbetet med att bygga upp samarbetsnätverket för vattenförvaltningen har varit en av de viktigaste insatserna för att, tillsammans med många olika aktörer, genomföra vattenförvaltningens ambition om deltagande. De fem vattenmyndigheterna har agerat tillsammans i förhållande till olika centrala myndigheter och nationella intresseorganisationer. En nationell rådgivande samverkansgrupp Samvat, Samverkansgruppen för vattenfrågor, har bildats för koordinering mellan vattenmyndigheternas kanslier, övriga länsstyrelser, Naturvårdsverket, SGU och SMHI.

En förutsättning är, och har varit, samverkan mellan de fem vattenmyndigheterna. Samverkan har varit konkret med utgångspunkt i en gemensam verksamhetsplanering och gemensamma arbetsgrupper samt en gemensam finansiering av de nationella projekt som tagits fram i verksamhetsplanen. Under kommande cykel måste samverkan gentemot centrala myndigheter samt mellan de fem vattenmyndigheterna utvecklas ytterligare.

Samordning med miljömålen
En större samordning av vattenförvaltningsarbetet och de svenska miljömålen är också viktigt. Många av dagens miljömål berör vatten och åtgärder för att nå målen är i många fall samma som inom vattenförvaltningsarbetet. Även de som ansvarar för att utföra åtgärderna kan vara samma. Internationellt finns självklart också ett stort behov av samordning och samarbete. Några exempel är The Baltic Sea Action Plan, som är en nyckelfråga för Östersjön. Arbetet inom HELCOM och OSPAR är också av stor betydelse för det svenska vattenarbetet.

Regional och lokal samverkan
Regionalt och lokalt samverkar vattenmyndigheten och länsstyrelserna med aktörerna inom vattendistriktet, men ofta utifrån en gemensam grundsyn på samverkan och olika principiella frågor mellan vattenmyndigheterna. Lokalt har vattenmyndigheterna och länsstyrelserna stöttat utveckling av lokala samverkansorgan, så kallade vattenråd.

Vattenråden och andra vattenorganisationer har varit aktiva i samverkansarbetet och bidragit med viktig lokal kunskap. Många vattenråd/vattenorganisationer lämnade synpunkter på samrådsmaterialet 2009. En central fråga för vattenmyndigheter och länsstyrelser är hur vi ska bibehålla engagemanget och även hur vi ska utveckla vattenrådens roll i framtiden. Under den första förvaltningscykeln har cirka 80 vattenråd bildats och samverkan inom avrinningsområden täcker större delen av Sveriges yta. Vårt mål är att vattenråden ska vara en central part i utvecklandet av åtgärdsprogrammet, där vattenråden själva tar fram förslag på åtgärder som leder till förbättrad status på våra vatten. Denna lokala kunskap och förankringsprocess är viktig för att få rätt åtgärder på rätt plats till rätt kostnad. Formellt finns inga hinder för aktiva vattenråd att bedriva eget åtgärdsarbete.

Arbetet med vattenförvaltningen behöver under den kommande cykeln breddas för att innefatta allt arbete med vatten. Det innebär att vattenråden blir viktiga arenor för att knyta samman frågor som berör vatten och fungera som samrådspart för myndigheter och kommuner. Som exempel kan nämnas arbetet med översiktplaner i angränsande kommuner, arbetet med översvämningsrisker och att skapa helhetstänkande i fiskevårdsarbetet. Vattenmyndigheternas och länsstyrelsernas inriktning är att fortsätta att arbeta med och stödja vattenråden med underlag och andra resurser.

Kartläggning och analys kommer att utvecklas
Den tid som stått till förfogande under den första vattenförvaltningscykeln har varit begränsad. Vattenmyndigheten anser att mycket arbete återstår med verifiering av status, utpekande av KMV, utveckling av bedömningsgrunder, m m. Detta medför att de bedömningar som nu har gjorts kan komma att förändras med ett mer komplett dataunderlag.

Kartläggningen av Sveriges vatten har tagit ett stort steg framåt genom vattenförvaltningen. Det finns nu en klassificering genomförd som utgör grunden för det fortsatta arbetet med kvalitetssäkring samt fördjupad kartläggning och analys. Ett övergripande mål är att alla vattenförekomster som bedöms inte uppnå god status år 2015 ska kunna verifieras med data, så att statusklassificeringarna uppnår en hög säkerhet – oavsett om klassificeringen gjorts med mätdata, modeller eller expertbedömningar. Den utvecklade kartläggningen ska leda fram till en bättre bedömning av vilka miljökvalitetsnormer som behöver förändras framöver. Vidare behövs en bättre analys av de prioriterade ämnenas förekomst och vilka vattenförekomster som har en ekologisk status som påverkas av dessa ämnen.

Bedömningsgrunderna behöver utvecklas
Föreskrifterna med bedömningsgrunder för såväl grundvatten som ytvatten behöver fortsätta utvecklas så att den naturliga variationen bättre täcks in. Det är särskilt angeläget att se över bedömningsgrunderna för grundvatten och kustvatten. Generellt behövs också mer mätdata av relevanta kvalitetsfaktorer, såväl som utveckling av modeller för kartläggning och uppföljning.

Grundvattenarbetet behöver stärkas
Statusen för grundvattenförekomsterna i Sverige är generellt bedömd som bättre än för ytvattenförekomsterna. Bristen på data för grundvatten gör dock att osäkerheterna är betydligt större än för ytvatten. En kartläggning av grundvattenberoende ekosystem och grundvattenförekomsters effekter på terrestra och akvatiska ekosystem behöver genomföras. Likaså behövs en bedömning av vilka ytvattenförekomster som påverkar grundvatten respektive grundvattenförekomster som påverkar ytvattenförekomster. Hanteringen av grundvattenförekomster kopplat till dricksvattentäkter behöver prioriteras. Generellt behöver integreringen mellan yt- och grundvattenarbetet förbättras.

Fokus på kraftigt modifierade vatten och konstgjorda vatten
Särskilda insatser behövs för att statusklassificera de vattenförekomster som skulle kunna utgöra kraftigt modifierade vatten (KMV) eller konstgjorda vatten (KV) på grund av vattenkraft, dammar, vattenuttag, jordbruk, skogsbruk, hamnar eller annan fysisk förändring av vattenlandskapet. För hamnverksamhet och annan fysisk förändring behöver riktlinjer för utpekning av kraftigt modifierade vatten utvecklas under nästa förvaltningscykel. Möjligheterna till kraftigt modifierade vatten inom jordbruket kommer att utredas. För vattenkraften är det viktigt att bedömningen sker utifrån ett nordiskt perspektiv, i och med att elmarknaden i huvudsak är gemensam. Vattenmyndigheterna kommer att samarbeta med de nordiska länderna för att utveckla kriterierna kring kraftigt modifierade vatten, speciellt avseende vattenkraft och jordbruk.

I många sjöar och vattendrag som regleras för vattenkraftändamål uppkommer förluster av näringsämnen. Då dagens bedömningsgrunder för näringsstatusen i en vattenförekomst utgår ifrån grundförutsättningen att avvikelse i näringshalt endast kan resultera i att en vattenförekomst bedöms som övergödd (eutrofierad) har under den första vattenförvaltningscykeln inte näringsutarmning (oligotrofiering) kunnat beaktas. Det behöver därför utvecklas bedömningsgrunder och åtgärder för denna problematik.

Fortsatta ekonomiska analyser
En fortsatt utveckling av den ekonomiska analysen, med bland annat information om åtgärdskostnader och värden av naturens förmåga att tillhandahålla nytta till människan och samhället (ekosystemtjänster) behöver vidare göras under kommande år.

Utveckling av övervakningen för vattenförvaltningens behov
Sverige har en lång och framgångsrik tradition inom miljöövervakningen men i och med införandet av vattenförvaltningsförordningen ställdes nya krav vad gäller strategi, omfattning, metoder och bedömningar. Eftersom nödvändiga förändringar av pågående program inte kunde göras omedelbart utan att förlora värdefulla tidsserier och bakgrundsdata, har processen med att utveckla de nya anpassade programmen ännu inte nått i mål. Ett omfattande forskningsprogram har initierats av Naturvårdsverket för att göra en översyn av de metoder och bedömningsgrunder som hittills tillämpats inom vattenförvaltningen. Avsikten är att skapa övervakningsprogram som bättre än i dag belyser förhållandena i miljön utifrån vattenförvaltningens behov.
Trots att vattenförvaltningsförordningen anger att vattenmyndigheterna har ansvar för att upprätta och genomföra nödvändiga övervakningsprogram, så planeras och genomförs övervakningen i praktiken fortfarande av andra myndigheter, kommuner och verksamhetsutövare.

Kontrollerande övervakning
Den kontrollerande övervakningen är i grunden en nationell angelägenhet och finansieras i dag i huvudsak via statliga anslag. Under den närmaste förvaltningscykeln är det nödvändigt att den kontrollerande övervakningen utvecklas så att den i högre grad än i dag anpassas till vattenförvaltningens krav, både vad gäller omfattning, metoder och bedömningsgrunder. För detta krävs en ökad samverkan mellan berörda parter så att resurserna kan optimeras.

Operativ övervakning
Ansvaret för operativ övervakning ska normalt vila på verksamhetsutövarna, det vill säga de som bidrar till att belasta vattenmiljön. Eftersom en del av våra miljöproblem är av historiskt och eller internationellt ursprung så föreligger det ofta stora svårigheter att peka ut någon enskild verksamhetsutövare som ansvarig. Därför måste den operativa övervakningen ges ett större utrymme när de offentliga medlen fördelas i framtiden. Ansvar och program för att övervaka de areella näringarnas (jord – och skogsbruken) miljöpåverkan måste också konkretiseras och utvecklas så att deras betydelse för vattenkvaliteten kan tydliggöras bättre än i dag.

Undersökande övervakning
Ansvaret för finansiering och genomförande av undersökande övervakning är som regel en offentlig angelägenhet förutom i de fall ett spill eller en olyckshändelse kan kopplas till en viss verksamhet. I framtiden behövs en utökad samverkan mellan de inblandade parterna och en stabil finansiering av övervakningen för att upptäcka, bedöma och förklara dolda eller framtida miljöproblem. Införandet av REACH och IPPC-direktivet kommer här att verka förebyggande, men trots dessa kommer det med all sannolikhet tillkomma nya miljöproblem i framtiden.

Dataunderlag och datahantering
Den integrerade vattenförvaltningen behöver fortsätta utveckla olika dataunderlag och datahantering för att:
- Bättre kunna beskriva tillståndet för olika vattenmiljöer.
- Data för olika perspektiv eller syften och med god kvalitet ska finnas samlad. 
- Analyser ska bli bättre genom att informationen finns lättillgänglig för olika myndigheter och andra aktörer. 
- Kommunikationen mellan olika myndigheter och aktörer ska vara öppen och tillgänglig.

Vattenförvaltningen ska samråda och samverka kring tillståndsbeskrivningar, miljökvalitetsnormer och åtgärder. Dessa ska även rapporteras till EU. Inspire-direktivet från EU ställer krav på att data och datahantering håller en viss kvalitet och att den är utbytbar mellan medlemsländerna. Det är därför angeläget att vi inom Sverige utvecklar system för att ta fram bra kvantitativ och kvalitativ data som lagras och hanteras på ett samordnat och effektivt sätt som alla har tillgång till. De nationella datavärdarna behöver utvecklas för att såväl kunna ta emot och hantera data, som göra den tillgänglig på ett bättre sätt.

Utveckling av VISS och Vattenkartan
Vattenmyndigheterna behöver fortsätta att utveckla VISS – Vatteninformationssystem Sverige, en databas för kvalitetsbedömningar för vattenförekomsterna – och Vattenkartan – en publik karttjänst. Tillgängligheten behöver öka och möjligheten till olika geografiska perspektiv behöver utvecklas.

Om modeller och modellering
Modeller har en given plats i det framtida vattenförvaltningsarbetet när det gäller att beskriva status, identifiera och dimensionera fysiska åtgärder samt som ett verktyg i tillämpningen av ekonomiska styrmedel. Modellerna ska kunna användas på lokal skala och kunna koppla effekten av fysiska åtgärder till ekologisk och kemisk status. Den nya generationen av modeller omfattar, utöver modellering av hydrologi och hydralik, även ekonomi i termer av kostnadsskattningar för olika typer av åtgärder i landskapet och integrering med moderna och etablerade GIS-verktyg. Det senare innebär en radikalt förbättrad möjlighet till att tillämpa mer detaljerade uppgifter i termer av läckagekoefficienter, marklutning och så vidare – egenskaper som är nödvändiga om verktygen ska kunna användas i detaljerade effektstudier.

GIS ger också möjlighet att presentera resultat på ett pedagogiskt vis vilket underlättar och utvecklar samverkansarbetet. Då är det lättare dels att relatera vattenförvaltningens arbete till angränsande förvaltningsområden, exempelvis fysisk planering, dels att integrera arbetet med andra verksamhetsområden, såsom översvämningsproblematiken.

Behov av forskningsresultat och forskningsstöd
Vattenförvaltningen ska vara kunskapsbaserad och är för framtiden beroende av forskning och forskningsresultat som ett medel för en ändamålsenlig förvaltning, men också som ett stöd i samverkan. Dialogen mellan förvaltning och forskarsamhället måste utvecklas, ny kunskap måste tillkomma och forskarna måste i ökad grad delta i samverkan för att förmedla aktuell och relevant kunskap.

Åtgärder – program och genomförande
Tre områden behöver utvecklas vad gäller åtgärdsprogrammen i den svenska vattenförvaltningen: åtgärder och styrmedel, myndighets- och medborgarsamverkan samt konsekvensanalys.

För att kunna genomföra de första beslutade åtgärdsprogrammen behöver många åtgärdspaket eller åtgärder utredas, utvecklas, prioriteras och finansieras såväl på nationell, regional eller distriktsnivå som på lokal eller kommunal nivå. Detta är nödvändigt om åtgärderna ska kunna förverkligas och konkret bidra till förbättrad vattenstatus.

Vattenmyndigheterna kommer att bistå myndigheter och kommuner i detta arbete. Arbetssätt och organisation behöver vidareutvecklas genom bland annat utökad samverkan så att fler myndigheter, kommuner och vattenråd mobiliseras att aktivt delta och göra insatser samtidigt som arbetsmetoder förbättras stegvis.

Kommunerna och länsstyrelserna kommer att få en central roll i genomförandet av åtgärdsprogrammen. Det är viktigt att erfarenheterna därifrån när det gäller bland annat tillsyn och prövning fångas upp för att hela tiden förbättra arbetet.

Konsekvensanalyser bör utvecklas i samverkan
Metoder och arbetssätt för att förbättra konsekvensanalyserna inom vattenförvaltningen behöver utvecklas under andra förvaltningscykeln. I första hand behöver kostnader och kostnadseffektivitet för olika åtgärder preciseras. Arbetet med att beskriva och uppskatta miljönyttan behöver också utvecklas. Generellt behöver också säkerhet och precision i konsekvensbedömningarna förbättras. Många av dessa behov är inte specifika för vattenförvaltningsarbetet utan gäller för många former av konsekvensanalys. Detta betyder att samarbete bör initieras under andra vattenförvaltningscykeln med andra lämpliga aktörer med liknande behov i samhället.

Ett tydligt ökat ekonomiskt ansvar behövs på alla nivåer i samhället. I vattenförvaltningsarbetet förutsätter ramdirektivet för vatten att en utvecklad prispolitik i någon form ska finnas senast 2010, vilket innebär att detta kommer i fokus under andra cykeln.
För att åtgärder, som saknar en tydlig ansvarig verksamhetsaktör, ska genomföras i praktiken behövs ett finansiellt stödsystem som kan finansiera eller stimulera aktörerna till olika kostnadseffektiva åtgärder. För att finansiera stödsystemet och åstadkomma åtgärder inom olika områden kan det till exempel behövas ekonomiska styrmedel.

Klimatfrågor och vattenförvaltning ska kopplas ihop
Klimatfrågorna har hanterats översiktligt under det inledande arbete, men de kan utgöra en väsentlig faktor kring förutsättningarna att uppnå miljökvalitetsnormerna. En del av dessa frågor utgörs av översvämningsproblematiken, som nu regleras av ett eget direktiv. Även om klimataspekterna inte är explicit inkluderat i vattenförvaltningen, är det uppenbart att vattenförvaltningens långsiktiga och iterativa, eller upprepande, process lämpar sig väl för att även hantera delar av klimatfrågan. Klimatförändringens effekter är i hög grad vattenrelaterade och den avrinningsområdesvisa planeringsprocessen är väl lämpad för att hantera förändrad vattentillgång, vilken bland annat kopplar vidare till översvämningsdirektivet. Statusbedömningar, påverkansanalys, övervakningsprogram och effekterna av föreslagna åtgärder behöver revideras utifrån en trolig klimatförändring.

Vattenfrågor i samhällsplaneringen
Genom vattenförvaltningens successiva revisioner kan en kostnadseffektiv anpassning göras till eventuella klimatförändringar. Detta förutsätter att åtgärderna väljs så att de inte är avhängiga av klimatets utveckling. Vattenfrågor behöver därför i ökad grad lyftas in i samhällsplaneringen för att hantera de effekter på samhället som ett förändrat klimat leder till, exempelvis hur man hanterar förändrade nederbördsmängder samt tryggar en långsiktigt god dricksvattenförsörjning. Utmaningen inför kommande förvaltningscykel är att koppla ihop det arbete som pågår inom ramen för klimatarbetet och översvämningsdirektivet med arbetet inom vattenförvaltningen.

Arbetet inom EU kommer att utvecklas
Krav och vägledning för hur rapportering av vattenförvaltningens resultat skall ske till kommissionen har utformats parallellt med att underlagen till dokumenten tas fram. Detta har gett en viss osäkerhet kring vad som i slutändan kommer att gälla. Det har orsakat dubbelarbete och risk för olikheter mellan beslutsdokumentens texter och rapporteringsunderlagen. Många av svårigheterna beror på att vi befinner oss i den första förvaltningscykeln där allt görs för första gången och att tidspressen har varit stor. Trots detta har vattenmyndigheternas kanslier tillsammans med Naturvårdsverket förberett rapporteringen så väl som möjligt inför 22 mars 2010.

Under den kommande förvaltningsperioden kommer systemet att mogna och stora delar av det gemensamma europeiska systemet att vara färdigt och medge bättre planering av insatserna. Givetvis kommer det också att ske en utveckling för att svara upp mot nödvändiga förbättringar. Vad som är nog så viktigt är att utveckla det svenska systemet för att stärka kopplingarna mellan beslutdokumenten och databasen VISS. Den senare är vattenmyndighetens källa där det material som rapporteras till EU hämtas.

Deltagande i arbetsgrupper
Sverige behöver bli mer aktivt i arbetet i olika arbetsgrupper inom EU vad gäller ramdirektivet för vatten. Ett exempel är frågan om gränsvärdet för kvicksilver som med dagens utformning leder till att Sverige genomgående inte klarar miljökvalitetsnormen för kemisk status i ytvatten. Att inte ett enda vatten i Sverige uppnår god kemisk status på grund av förhöjda halter av kvicksilver måste leda till en gemensam diskussion i Europa kring hur mätning av kvicksilver bäst ska genomföras.

Integrering av svensk rapportering
En kommande omorganisation av vattenförvaltningen kan också innebära förbättrade och förenklade processer för att ta fram rapporteringsunderlag och genomföra rapporteringen. Vi kan också förvänta oss en högre grad av integrering av svensk rapportering eftersom antalet direktiv som ska samordnas under vattenförvaltningens paraply kommer att öka de närmaste åren. Givetvis kommer det att ställa ökade krav på omfattningen av insatserna från vattenmyndigheterna men sammantaget bör det ändå leda till en effektivare och säkrare hantering från svensk sida.

Vattenförvaltningen tar nästa steg
Nu krävs det ett stort engagemang för att genomföra såväl åtgärder för att uppnå miljökvalitetsnormerna som att skapa ett bättre underlag som behövs för det nationella, regionala och lokala integrerade vattenförvaltningsarbetet. Länsstyrelserna har en nyckelroll i genomförandet och kan utnyttja sin samlade kompetens inom vatten-, miljö-, natur-, jordbruks-, kultur- och samhällsbyggnadsfrågor. Att aktivt medverka i det lokala arbetet med kommunerna och inom vattenråden är nödvändigt.

Sverige har bra förutsättningar för att genomföra vattenförvaltningen, genomföra åtgärder och uppnå miljökvalitetsnormerna, nu behöver det omsättas på bred front inom alla sektorer. Många aktörer har varit med och byggt upp vattenförvaltningen – och nu ska vi i samverkan arbeta vidare för att bevara och förbättra vattenmiljön i Sverige!